En el artículo anterior, señalé que tras consumarse el riesgo de la reelección presidencial, el siguiente era una nueva Constitución. El 3 de marzo, el señor Félix Ulloa publicó fotografías de una reunión que sostuvo con el jefe de la fracción legislativa de Nuevas Ideas y líderes religiosos. Según lo que publicó, el propósito de la reunión era conversar sobre las reformas constitucionales. Así que parece que el riesgo se ha activado.
En 2020, el señor Ulloa formó un equipo con un lobista y algunos empleados públicos. El producto que resultó fue un anteproyecto de reformas constitucionales. En septiembre de 2021 lo entregó al señor Nayib Bukele, y durante 2022 emprendió una campaña de divulgación del texto en algunas universidades.
Por el momento no sabemos si la intención del gobierno es relanzar ese anteproyecto, impulsar otro o cambiar la estrategia de una reforma constitucional hacia un proceso constituyente. Habrá que esperar a que suelten más cartas en este juego.
Para estar listos ante este nuevo riesgo, es oportuno recordar algunos puntos relevantes de ese anteproyecto, y señalar algunos elementos en los que debe ponerse particular atención en el futuro. En adelante, a ese documento se le llamará el «anteproyecto Castillo-Ulloa».
La Constitución tiene 274 artículos. El «anteproyecto Castillo-Ulloa» pretende reformar 182 de ellos; incorporar 7 nuevos; sustituir 8 por nuevos artículos; y derogar 19. En total, contiene 216 modificaciones a los 274 artículos de la Constitución.
Las constituciones salvadoreñas previas ponían el acento en el Estado y su organización. La de 1983 planteó un cambio en la historia constitucional salvadoreña: el énfasis se puso en los derechos fundamentales y el individuo. Una expresión de ello es que la Constitución de 1983, a diferencia de sus predecesoras, inicia con los capítulos sobre la persona y los derechos fundamentales.
Resulta que el «anteproyecto Castillo-Ulloa» regresa a la visión previa al 83. Arranca con el capítulo sobre el Estado. Más que un asunto formal o irrelevante, es un cambio que sirve para explicar la visión con la que se redactó el resto de reformas del documento.
Entre algunos cambios que aparecen en la nueva visión del Estado, destaca la sustitución de la actual democracia representativa por una que incluye la democracia directa (artículo único). Esto se concreta luego con la incorporación del plebiscito, el referéndum, el revocatorio de mandato y las iniciativas ciudadanas (art. 83). El proceso constituyente venezolano de 1999 es un precedente emblemático en la región de cambios constitucionales que impulsaron pasar de una democracia representativa a una directa.
El anteproyecto Castillo-Ulloa formula varias reformas a los derechos fundamentales. Uno de los cambios relevantes está en la libertad de asociación. Se pretende, además, incorporar la colegiación obligatoria para todas las profesiones universitarias. El ejercicio de cualquier profesión quedaría supeditado a la autorización y control de colegios profesionales, que serán corporaciones de derecho público (arts. 7, 62, 67 y 68). Más adelante me refiero a facultades especiales que se otorgarían al colegio de abogados y notarios, por ejemplo.
Sobre la regulación del régimen de excepción, el «anteproyecto Castillo-Ulloa» pretende eliminar la prohibición a la Asamblea Legislativa de suspender reuniones o asociaciones con fines religiosos, culturales, económicos o deportivos (art. 29).
Entre los cambios en la parte económica, el documento incluye la posibilidad de expropiar para desarrollar proyectos de renovación urbana que incorporen soluciones habitacionales (art. 105-bis). Además se faculta al Banco Central de Reserva para emitir monedas virtuales (art. 111). Existen otros cambios importantes en el orden económico, pero este espacio es limitado y quiero señalar reformas que se plantean en otras áreas.
En cuanto a la reelección presidencial, hay que recordar que el proyecto se elaboró cuando el señor Félix Ulloa sostenía que la reelección presidencial inmediata estaba prohibida. Luego cambió de opinión. Es por ello que el documento mantiene la prohibición del carácter inmediato, pero amplía el período presidencial a 6 años (art. 154).
En la parte judicial, el «anteproyecto Castillo-Ulloa» comienza señalando que “la justicia emana del pueblo” (art. 172). Esto podría expresar un cambio de visión sobre el papel de juez, que pasaría de estar sometido a las leyes (como corresonde) a estar sometido al «pueblo».
Se eliminaría a la Sala de lo Constitucional y se sustituiría por un Tribunal Constitucional (art. 172). Este estaría compuesto por siete miembros, y uno de ellos sería nombrado de una terna propuesta por el Consejo de Ministros (art. 174).
Respecto a la Corte Suprema de Justicia, el ejercicio de las funciones administrativas se centraliza en el presidente del órgano colegiado, en lugar del pleno (art. 172-bis). Además se crearían la Sala de lo Electoral y de lo Social (art. 173).
Aquí es oportuno regresar al colegio único de abogados y notarios que mencioné arriba. Este, además de autorizar, controlar y disciplinar a los abogados y notarios (art. 189), tendrá facultades especiales respecto a otros órganos del Estado. Será quien administre las elecciones de abogados para elegir a los candidatos a magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a Fiscal General de la República, a Defensor General de la República (sucesor del Procurador General de la República), a los miembros de la Junta General de la Contraloría General del Estado (sucesora de la Corte de Cuentas), y presentarán una terna para una silla en el Instituto Nacional Electoral, que sería el sucesor del Tribunal Supremo Electoral (arts. 192, 196 y 208).
Respecto a la Fuerza Armada, el «anteproyecto Castillo-Ulloa» modula el actual carácter no deliberativo de la institución y lo transforma en una prohibición para deliberar en asuntos políticos, religiosos o concernientes al servicio militar (art. 211). Además, el actual sometimiento de la Fuerza Armada para colaborar con cualquier órgano fundamental se modifica a un ejercicio de coordinación entre esos órganos y el Alto Mando de la institución (art. 212).
Finalmente, el «anteproyecto Castillo-Ulloa» pretende modificar la manera en que se reforma la Constitución. Del actual sistema de reforma a través de dos legislaturas, se pasaría a un proceso en el que una legislatura aprueba el acuerdo, y luego la ratificación se hace mediante un referéndum (art. 248). Cualquier cambio que se proponga al proceso de reforma constitucional debe atenderse con cuidado.
Como sostiene el profesor Richard Albert:
“Ninguna otra parte de la constitución es más importante que los procedimientos que usamos para modificarla”.
Hay otros cambios que incluye el «anteproyecto Castillo-Ulloa», pero es imposible referirse a todos en este breve espacio. Como verá, un anteproyecto de este calado pareciera que en lugar de una reforma se trata de la propuesta de una nueva Constitución. A ese tipo de distorsiones al proceso de reforma constitucional se le denomina ‘desmembramiento constitucional’.
En todo caso, reitero que por el momento no hay certeza de que el «anteproyecto Castillo-Ulloa» sea el que hoy, en 2024, se pretenda impulsar. Aquí únicamente se ha recordado su existencia y esbozado su contenido, pues es el único elemento público del que disponemos por el momento. Debemos esperar a ver qué fichas mueve el gobierno en las próximas semanas.
La Constitución es el principal instrumento para controlar al poder y defender los derechos del individuo. Es un asunto tan importante que no merece ser discutido solo por abogados, políticos y sus lobistas. El propósito de esta columna es que usted tenga herramientas para formarse su propio criterio, se mantenga atento a este proceso, y entienda lo que está ocurriendo y hacia donde se dirige todo esto.
*Daniel Olmedo es abogado salvadoreño. Máster en Derechos Fundamentales por la Universidad Carlos III de Madrid. Ha trabajado en gremiales empresariales, firmas de abogados y en la Sala de lo Constitucional. Fue profesor de Derecho Constitucional, Derecho Administrativo y Derecho de Competencia. Ha sido directivo del Centro de Estudios Jurídicos y del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional-Sección El Salvador. Escribió el capítulo La Constitución Económica en la obra conjunta Teoría de la Constitución, editada por la Corte Suprema de Justicia.
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