La (primera) reforma constitucional de Bukele

_{“Ninguna otra parte de la constitución es más importante

que los procedimientos que usamos para modificarla”.}_{—Richard Albert}

El Artículo 248 de la Constitución de El Salvador establece el proceso de reforma de la Constitución. Es un proceso relativamente rigido. Se necesita la participción de dos legislaturas. La primera aprueba el acuerdo de reforma con la mitad más uno de los diputados; y la siguiente lo ratifica con un umbral de dos tercios.

La legislatura 2021-2024 terminaba el 30 de abril. La próxima (2024-2027) inicia el próximo miércoles 1 de mayo. Por eso, faltando un poco más de 24 horas para que terminara su legislatura, y de manera sorpresiva, los diputados aprobaron este lunes un acuerdo de reforma constitucional que (se espera) será ratificado por la siguiente asamblea, la que entrará en funciones apenas unas horas después de esta aprobación.

¿Qué es lo que reforman? Reforman lo que el profesor Richard Alber llama la parte más importante de una Constitución: las reglas que se usan para modificarla. Ahora se habilita la posibilidad de reformar la Constitución ya no con dos legislaturas, sino con una sola. ¿Y por qué dice que esa es la parte más importante de la Constitución?

“Las reglas de reforma son una ventana que permite ver el alma de una constitución al revelar sus debilidades más profundas y exponer sus fortalezas más grandes”. Califica a las reglas de reforma como las “guardianas de la Constitución”.

—Richard Albert, Constitutional Amendments: Making, Breaking, and Changing Constitutions.

Lo que hizo la Asamblea Legislativa es hacer más flexible la Constitución. Hoy será más fácil reformarla. ¿Y cuál es el riesgo que va en ello? La Sala de lo Constitucional lo explica así:

“La reforma del texto de la Constitución es una garantía de la supremacía constitucional, debido a que la existencia de un procedimiento más agravado para modificar la Constitución pretende proteger en su más alta esfera normativa tanto los derechos fundamentales como la organización y funcionamiento del Estado”

—Sala de lo Constitucional (7-2012, 16/12/2013).

Aprobar una reforma constitucional con una legislatura, en lugar de dos, es un procedimiento menos agravado. Más fácil. De manera que hoy la Constitución es más frágil. Los derechos fundamentales que ella contiene son más vulnerables. Y las reglas de la organización y funcionamiento del Estado son más débiles.

Además de ello, esta reforma constitucional se aprobó violando las reglas vigentes para cambiar la Constitución. Y es que la participación de dos legislaturas no es el único requisito para enmendarla. Cuando la Sala de lo Constitucional realizó la interpretación sobre el proceso de reforma, estableció que la primera legislatura debe aprobar el acuerdo antes de que se declaren firmes los resultados de las elecciones legislativas que conformarán la segunda legislatura: la que ratificará el acuerdo (Sala de lo Constitucional 7-2012, 16/12/2013; y 33-2015, 24/11/2017).

Esa regla existe por un propósito democrático: da al proceso de reforma constitucional un carácter refrendario y de participación. Con esa regla se le permite a la ciudadnía tener conocimiento del contenido del acuerdo de reforma aprobado en la primera legislatura, y de ese modo tomar una decisión informada al momento de votar para elegir a los diputados que conformarán la siguiente legislatura; la que ratificará o no el acuerdo de reforma.

En esta ocasión pasó la campaña electoral y las elecciones legislativas sin que los diputados y partidos políticos que aprobaron el acuerdo de reforma hayan expresado en ningún momento su intención de aprobar esa reforma a la Constitución. El acuerdo se aprobó hasta que ya se tenía certeza de cómo quedaría conformada la siguiente legislatura, y apenas unas horas antes de que esta entre en funciones. Esa argucia logró evitar que la ciudadanía se expresara sobre esa reforma constitucional a través del voto.

Además, el acuerdo de reforma constitucional se aprobó de manera expedita y sorpresiva. En la misma sesión legislativa se incorporó el proyecto; se aprobó dispensa de trámite; y tras unas horas de discusión, se aprobó el acuerdo. No hubo participación ciudadana alguna.

La Comisión de Venecia es un cuerpo que asesora al Consejo de Europa. Emite opiniones y buenas prácticas en materia constitucional para estados democráticos. Sobre los procesos de reforma constitucional destaca que “es de particular importancia tener procedimientos estructurados y balanceados, que involucren a todos los actores políticos y también a la sociedad civil” (Comisión de Venecia; Reporte sobre Reformas Constitucionales, para 203).

En este caso, el acuerdo de reforma constitucional se aprobó violando esa recomendación. Se evitó la participación ciudadana al ocultar la intención de reformar la constitución previo a las elecciones legislativas, y al aprobar el acuerdo con dispensa de trámite en apenas unas horas.

De todo lo anterior se concluye que esta reforma:

Afecta la parte más importante de la Constitución.
Reduce significativamente la protección del orden constitucional, de los derechos fundamentales y de la organización y funcionamiento del Estado.
Se aprobó violando las reglas constitucionales y evitando la participación ciudadana.

Esta reforma es una alteración al orden constitucional. La pregunta que corresponde hacer ahora es si esta situación fortalece o afecta gravemente el orden democrático. ¿Por qué es relevante esta pregunta? Porque eso es lo que determina si hubo o no una violación a los Artículos 19 y 20 de la Carta Democrática Interamericana. Con base a ese tratado, corresponde a los estados miembros y al Secretario General de la Organización de Estados Americanos (OEA) evaluar y discutir la respuesta a esa pregunta.

La comunidad internacional puede eludir su responsabiidad. La evidente consecuencia será que el deterioro constitucional y la grave afectación al orden democrático se agudizará. En su momento eso ocurrió en Venezuela y en Nicaragua. Las decisiones que se tomaron respecto a esos países fueron too little and too late. Esos países nos enseñaron que estos procesos no tienen un fin, y que el resultado siempre es menos libertad y democracia, y más pobreza y emigración.

*Daniel Olmedo es abogado salvadoreño. Máster en Derechos Fundamentales por la Universidad Carlos III de Madrid. Ha trabajado en gremiales empresariales, firmas de abogados y en la Sala de lo Constitucional. Fue profesor de Derecho Constitucional, Derecho Administrativo y Derecho de Competencia. Ha sido directivo del Centro de Estudios Jurídicos y del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional-Sección El Salvador. Escribió el capítulo La Constitución Económica en la obra conjunta Teoría de la Constitución, editada por la Corte Suprema de Justicia.