Mi propósito en este espacio es invitar a la reflexión en torno a dos aspectos. El primero consiste en la naturaleza de cómo se posicionan algunos de los problemas del sistema de pensiones en la agenda nacional como “los más urgentes y apremiantes”, en detrimento de otras falencias del sistema que tienen la misma relevancia, pero que son colocados en un segundo plano. El segundo es, sin ánimo de ser exhaustivo, plantear algunos lineamientos mínimos que, a mi juicio, deberían ser considerados para impulsar una reforma integral y oportuna al sistema de pensiones. En este artículo me concentraré en el primer ítem.
¿Por qué las pensiones son tan importantes?
Los sistemas de pensiones son mecanismos institucionales articulados por los estados para ofrecer protección a sus habitantes en la etapa de la vejez. El objetivo es que los aportes hechos por trabajadores, empleadores y estado, más la rentabilidad que estos generan, sean administrados de manera efectiva por una institución pública, privada o mixta, de tal forma que, en la etapa del retiro laboral, las personas puedan optar a un ingreso en sustitución de su salario.
Este ingreso debe guardar relación con las contribuciones hechas al sistema, pero también debería ser normativamente suficiente para garantizar un nivel digno de vida, acorde a los contextos económicos, sociales y culturales de cada país. Los ahorros previsionales constituyen uno de los principales recursos con los que cuenta una sociedad.
¿Qué tan relevante es el tamaño del fondo de pensiones en El Salvador? Datos oficiales de la Superintendencia del Sistema Financiero muestran que, en enero de 2021, el fondo de pensiones ascendía a 12.5 mil millones de dólares. Estos ahorros de la población trabajadora equivalen a un poco menos de la mitad la producción anual del país (46.3 % del PIB), el doble del flujo de remesas familiares recibidas en 2020 y casi el triple de los ingresos tributarios captados anualmente. El fondo de pensiones en El Salvador es el segundo de mayor tamaño entre los nueve países de América Latina con un pilar de capitalización individual solo por detrás de Chile (cuyo sistema se instauró en 1981), cuyo fondo asciende a 81.7 % del PIB.
¿Cuáles son los principales problemas que enfrenta nuestro sistema de pensiones?
Al hablar de pensiones y sus implicaciones, mínimamente deben considerarse tres aristas: los alcances de la cobertura del sistema, los tipos de beneficio que ofrece y la sostenibilidad financiera de corto y largo plazo. Si el lector desea profundizar en los problemas previsionales, recomiendo leer un reciente estudio elaborado por FUNDAUNGO y OIT. Para efectos de este artículo, estos desafíos se resumen de manera estilizada en las siguientes categorías:
- Un sistema con una baja cobertura y un alto sesgo contributivo. Actualmente, solo una de cada cuatro personas trabajadoras cotiza al sistema de pensiones, mientras que solo una de cada seis personas adultas mayores cuenta con una pensión. En gran medida, esto se debe al mercado laboral fragmentado, en donde una importante parte de la población se encuentra en la informalidad, la falta de mecanismos del sistema de pensiones para incorporar a personas históricamente excluidas y el poco desarrollo de pilares no contributivos.
Cálculos realizados por Argueta y De Paz (2018, p. 130) muestran que, dados los bajos ritmos de cotización de la clase trabajadora, solo el 8.4 % de toda la población (no solo trabajadores) logrará obtener una pensión en el futuro. Esto impone un panorama desalentador, ante una transformación demográfica que señala que, para 2050, una de cada cinco personas en El Salvador será adulta mayor.
- Un sistema de pensiones con bajos beneficios, con un trato desigual a sus integrantes y que intensifica las desigualdades socioeconómicas. Las pensiones en El Salvador son bajas, debido a la frágil estructura salarial y a la baja rentabilidad histórica. Los recientes jubilados obtienen tasas de reemplazo de 30 %, muy por debajo a los estándares que establece la OIT (45 %). Aunado a lo anterior, los actuales cotizantes seguimos cargando la equiparación de pensiones que reciben los beneficiados del Decreto 100. El sistema acrecienta desigualdades: las mujeres tienden a reportar pensiones más bajas respecto a los hombres (¡y también salarios menores!); a su vez, el sistema ofrece mayor protección a personas con más ingresos: la cobertura ronda el 2.3 % entre personas del quintil 1 de ingresos, pero incrementa a 64.9 % en personas del quintil más alto de los ingresos.
Especial mención requiere el reciente incremento a la pensión mínima. Esto será financiado en 2021 con un préstamo redireccionado. Es una medida que beneficiará a un importante grupo de personas jubiladas. Sin embargo, pocos reflexionan que todo préstamo es pagado por medio de ingresos fiscales, recursos que aportan todas y todos los salvadoreños, incluso los que nunca han cotizado. En pocas palabras, quienes nunca recibirán una pensión pagarán indirectamente parte de las pensiones de los actuales jubilados.
- Una sostenibilidad financiera frágil, en un contexto de finanzas públicas endebles. El sistema de pensiones enfrenta desafíos de mediano plazo. Una valuación actuarial hecha por la Superintendencia del Sistema Financiero en enero 2020 —previo a los efectos de la pandemia de Covid-19— muestra que la Cuenta de Garantía Solidaria entraría en déficit en 2028. Esto significa que, a partir de este año, sus obligaciones financieras superarán los ingresos que recibe, por lo que será necesario reforzarla con otros mecanismos de financiamiento. Si se decide financiar con ingresos tributarios o deuda pública, nuevamente caeremos en una paradoja de financiamiento: personas que nunca han cotizado pagarán pensiones de personas jubiladas.
A manera de resumen, independientemente de que usted cotice o no al sistema de pensiones, sus implicaciones afectan a toda la población salvadoreña, de forma directa o indirecta.
¿Por qué algunos problemas previsionales toman mayor urgencia que otros?
En muchos países, incluido El Salvador, los sistemas de pensiones enfrentan desafíos multidimensionales y estructurales que van más allá de su propio funcionamiento. No obstante, parte del problema de su abordaje radica en el enfoque que históricamente se ha adoptado para la discusión, formulación e implementación de reformas previsionales: un enfoque cortoplacista, poco participativo y concentrado eminentemente en aspectos financieros y fiscales.
En palabras de Álvarez y Barrera (2018, p. 36-38), las reformas previsionales en El Salvador son decisiones que “no se discuten de manera transparente, participativa y rigurosa, bajo el argumento de que el tiempo para ello se agota”, “se aprueban en momentos críticos de ciclo fiscal”, bajo la “consigna de la sostenibilidad fiscal como argumento para las decisiones”.
Algunos problemas previsionales suelen posicionarse como “urgentes”, se caracterizan por dominar la agenda nacional, por surgir en el marco del cortoplacismo, con naturaleza financiera, no de derechos humanos (sí, todas y todos tenemos el derecho a una pensión en la etapa de vejez). Son posicionados por los intereses fiscales del estado y los intereses ideológicos de élites económicas que buscan mantener la administración de los fondos.
Lo anterior ha provocado que se descuiden aspectos relevantes, como la baja cobertura del sistema de pensiones. ¿Cómo es posible que, a más de 20 años del funcionamiento del sistema de capitalización individual, la cobertura previsional se mantenga en torno al 25 %? ¿Cómo es posible que, desde 1998, no se ha emitido el reglamento especial para incorporar a personas trabajadoras en el sector agrícola, doméstico e informal? ¿Cómo es concebible que se hable de una reforma al sistema de pensiones, sin siquiera mencionar la necesidad de un acuerdo fiscal integral que incorpore impuestos progresivos para financiar los pilares no contributivos de la protección social? Este grave problema, pese a ser un aspecto prioritario, ha quedado relegado como un problema aparentemente “no urgente”.
Mi postura se resume en lo que denomino “la paradoja de lo urgente y lo importante”: al ubicar algunas aristas previsionales como temas permanentemente urgentes, se colocan otros temas importantes en un segundo plano: dado que el tema del financiamiento nunca dejará de ser urgente, jamás atenderemos oportunamente la baja cobertura. Cuando todo es urgente, nada lo es; y cuando lo urgente nos inunda, lo importante siempre queda para después.
Muchos analistas afirman que la cobertura sí es un tema importante, pero que es más urgente atender las brechas de financiamiento (exógenas y endógenas al sistema). Sus preguntas y reflexiones redundan en el corto plazo. Dado que no se atiende de manera paralela el tema de la baja cobertura, el problema del financiamiento jamás dejará de ser urgente. Esto impone barreras para establecer una hoja de ruta integral de largo plazo que contribuya a fortalecer el esquema previsional en el país.
Recientemente, el ministro de Hacienda confirmó, entre otros aspectos, que la administración gubernamental iniciará un proceso de “reforma integral al sistema de pensiones”. Este aspecto surge en un contexto desfavorable en donde, debido a los efectos económicos de la pandemia de Covid-19, la economía salvadoreña apunta a contraer su producción final en 7.2 % al cierre de 2020 (Banco Mundial, 2021) junto a un contexto fiscal en donde la deuda pública como porcentaje del PIB ascenderá a más del 90 %;y la deuda previsional, a 20 % del PIB (Icefi, 2020). Se está configurando un contexto económico y político en donde lo eternamente urgente toma relevancia y desplaza temas igualmente importantes, pero históricamente ignorados.
Como sociedad civil, nos corresponde exigir una reforma integral al sistema de pensiones, basada en el diálogo social, sustento técnico y enfoque de derechos humanos. ¿Qué elementos mínimos debería considerar una reforma de este tipo? Este tema lo trataré en un segundo artículo. Por el momento, invito a la reflexión crítica sobre cualquier medida que se planee implementar próximamente sobre este importante tema de nación.
*Carlos Eduardo Argueta es licenciado en Economía y máster en Estadística Aplicada a la Investigación por la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA, El Salvador). Es investigador de temas relacionados con el mercado de trabajo, sistemas de pensiones, migración y retorno, opinión pública, entre otros temas económicos y sociales. Ha formado parte de equipos consultores en proyectos ejecutados para el PNUD, BID, OIT, OIM, entre otros. Actualmente es becario surplace 2020-2022 y estudia un Máster en Economía en la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).
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