Hace meses escribí un primer artículo donde explicaba por qué algunos problemas del sistema de pensiones se han posicionado en la agenda nacional como los más urgentes y apremiantes, dejando en un segundo plano desafíos como la cobertura.
En esta oportunidad, expongo algunas propuestas y lineamientos mínimos que, en mi opinión, deberían considerarse en una reforma integral al sistema de pensiones. Estos se basan en hallazgos de investigaciones académicas elaboradas en la última década, así como posturas personales. Dado el alcance de este espacio, no pretendo ser exhaustivo o abarcar cada aspecto de manera minuciosa. Invito al lector o lectora a que pueda profundizar en el diagnóstico y propuestas elaboradas en estudios recientes (ver Fundaungo, 2011; Fundaungo, 2015; Fundaungo, 2017; Fundaungo y OIT, 2020; Fundaungo, 2020).
En primer lugar, toda reforma al sistema de pensiones deberá darse en un entorno de diálogo social participativo e informado. Participativo implica la apertura de espacios para que distintos sectores sociales (como universidades, centros de pensamiento, la clase trabajadora organizada, el sector privado, grupos de pensionados y otras organizaciones de la sociedad civil) puedan brindar aportes, retroalimentación en cada etapa de la reforma, desde su diseño, discusión, aprobación, ejecución y monitoreo. La ausencia de estos espacios o, dicho de otra forma, la aprobación expedita de un anteproyecto de ley que no sea de acceso público y con el tiempo debido para su revisión, eliminará inmediatamente el calificativo de reforma integral. La reforma integral debe surgir como la maximización de los consensos sociales entre grupo, que beneficien a la población trabajadora y jubilada.
En segundo lugar, la reforma al sistema de pensiones implica un diálogo social informado. Esto significa que cualquier propuesta o medida debe estar basada en sustento técnico: diagnósticos actualizados que justifiquen las decisiones; estudios actuariales que demuestren la sostenibilidad financiera de corto y largo plazo, es decir, un equilibrio entre los beneficios que otorga el sistema y los recursos para hacer frente a estas obligaciones. Cualquier fuente de financiamiento debe ser clara y sostenible en el tiempo. Este estudio actuarial debe ser difundido con transparencia, con sus escenarios realistas y con la posibilidad de que sea replicable.
En este punto, también será necesario empoderar paulatinamente a la clase trabajadora, mediante campañas informativas de educación previsional y difusión de las propuestas a discutir. Esta misión corresponde tanto al sector público como a organizaciones de la sociedad civil. Es responsabilidad de ambos llevar una campaña comunicativa de altura: requerimos más educación previsional. Ya no son tolerables estrategias mediáticas que infundan miedo ilegítimo (como la frase “robo del siglo” usada irresponsablemente en el marco de la reforma de 2017) o de desprestigio ideológico a propuestas alternativas que se puedan hacer desde otros sectores.
¿Qué medidas puntuales deberían tomarse en cuenta en cualquier reforma integral? El tema medular debe ser la ampliación de cobertura. Para ello, debe implementarse en cuanto antes la base de datos única que cruza información entre cotizantes del régimen de salud y del sistema de pensiones, dado que actualmente existe una brecha de más de 110,000 trabajadores y trabajadoras que cotizan al primero, pero no al segundo, cuando la ley exige que se debe aportar a ambos esquemas.
¿Qué hay sobre las personas en la informalidad? La actual ley pone importantes barreras para trabajadores independientes. Para solventar este punto, debe cumplirse el artículo 9 de la Ley SAP vigente que estableció, desde 1998, el diseño de un reglamento especial para facilitar la afiliación y cotización de trabajadores agrícolas y del sector doméstico. No es posible que, a más de 20 años de la reforma estructural, esto aún no se haya ejecutado. Por otro lado, deberá analizarse la posibilidad de implementar mecanismos de monotributo para personas en la informalidad. Estos aportes deben diseñarse acordes a los ingresos y capacidad de aporte que tenga este grupo poblacional. Países como Uruguay, Brasil y Argentina pueden servir de experiencia. Estudios técnicos deberán avalar su pertinencia para el caso salvadoreño.
¿Cómo mejorar los montos de pensión y que más personas opten a este derecho? Actualmente, solo la sexta parte de la población adulta mayor cuenta con una pensión. En primer lugar, los montos de pensión son bajos debido a los niveles salariales de las personas. Mejorar los salarios es un reto de largo plazo: se deben impulsar políticas económicas que fomenten la inversión y generación de empleo formal; mecanismos para mejorar la productividad laboral, estrategias que faciliten la transición entre el sistema educativo y mercado de trabajo; incentivar la formalización; revisiones periódicas de los salarios mínimos, basadas en sustento técnico y enfoque de derechos humanos; políticas redistributivas que reduzcan desigualdades; así como acuerdos que maximicen consensos entre la clase trabajadora y patronal.
Otra variable relevante para incrementar poco a poco los montos de pensión es la rentabilidad del fondo. Para mejorar esta rentabilidad, se debe diseñar un plan financiero para reducir la concentración de la cartera de inversiones y, de forma paralela, implementar paulatinamente los esquemas de multifondos, en un entorno de equilibrio entre el retorno de las inversiones y el riesgo. Personas en edades iniciales pueden colocar sus ahorros en instrumentos con mayor riesgo (y mayor rentabilidad) pero, a medida se aproxima a la etapa de retiro, deben pasar a instrumentos de renta fija. Actualmente, solo opera el fondo conservador y el especial de retiro.
¡Pero hay muchos que jamás han cotizado! Para mejorar la cobertura y los ingresos de personas adultas mayores sin pensión y en condición de pobreza, es necesario ampliar los esquemas no contributivos. Se debe considerar la creación de un piso base de protección social que dé una pensión básica a adultos mayores, bajo mecanismos transparentes de focalización. Para esto se requieren fuentes de financiamiento: necesariamente deben llevarse a cabo acuerdos fiscales para incrementar la progresividad de la estructura tributaria (por ejemplo, implementar el impuesto predial, al patrimonio, o diseñar medidas para combatir la evasión y la mora). Ante un sistema de pensiones que magnifica las desigualdades del mercado del trabajo, el Estado debe ejercer una política redistributiva que garantice dignidad en la etapa de la vejez.
El sistema de pensiones debe considerar también las desigualdades de género: son las mujeres las más expuestas a trabajar en la informalidad, a salir con más frecuencia del mercado de trabajo, a percibir menores salarios y a vivir más tiempo después del retiro. Esto las coloca en riesgo potencial de pobreza en la etapa de la vejez. Existe evidencia de cómo bonos de maternidad y otro tipo de políticas afirmativas pueden mejorar las tasas de reemplazo femeninas entre 5 y 10 por ciento (ver Madeira, 2021, p. 14). Las fuentes de financiamiento de estas políticas deben ser discutidas.
¿Nos quedamos en capitalización individual o transitamos a un sistema mixto, paralelo o de reparto? Las cifras actuariales deberán guiar esta decisión. Lo importante es recordar que el régimen financiero es solo una dimensión de la taxonomía de los sistemas de pensiones: de nada sirve cambiar el régimen si no se mejora la cobertura o la suficiencia previsional. Eso sí, el sistema de capitalización individual vigente en nuestro país ha demostrado sus falencias para ofrecer una verdadera protección social, pues carece de solidaridad intrínseca. Por su parte, se debe tener cuidado de transitar a esquemas de reparto que no garanticen equilibrio entre ingresos y gastos, a la luz de una dinámica de envejecimiento poblacional. La decisión final tendrá implicaciones positivas o negativas, que deben ser medidas desde ya.
En caso de quedarnos con el esquema de capitalización individual, se debe fomentar la competencia entre las AFP, pues siempre han cobrado la tasa de comisión máxima que les permite la ley. En otros países, los nuevos trabajadores suelen ser asignados a las administradoras que ofrezcan la mejor rentabilidad o que cobren la menor comisión. En caso de un sistema paralelo, el diseño de una AFP pública debe ser visto como una posibilidad, siempre y cuando esta institución funcione con las mismas reglas que las privadas. Académicos como Carmelo Mesa-Lago y Ana Sojo profundizan en estos puntos.
El pasado 15 de septiembre, el presidente Nayib Bukele anunció que en los próximos 30 días enviaría a la Asamblea Legislativa un anteproyecto de ley para reformar el sistema de pensiones salvadoreño. La reforma integral es un proyecto de largo plazo, debe ir más allá de un período presidencial o legislativo. También debe ser sometida a discusión y difusión oportuna. Se deberán escuchar las distintas voces involucradas en el tema y contar con sustento técnico transparente. Caso contrario, correrá el riesgo de ser otro parche que intensifique la deuda histórica que se tiene con la clase trabajadora.
*Carlos Eduardo Argueta es licenciado en Economía y máster en Estadística Aplicada a la Investigación por la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA, El Salvador). Es investigador de temas relacionados con el mercado de trabajo, sistemas de pensiones, migración y retorno, opinión pública, entre otros temas económicos y sociales. Ha formado parte de equipos consultores en proyectos ejecutados para el PNUD, BID, OIT, OIM, entre otros. Actualmente es becario surplace 2020-2022 y estudia un Máster en Economía en la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).
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