En “La República”, Platón reflexiona sobre lo concerniente a la justicia y las bases que respaldan la conformación del Estado. Se dirá que “el Estado llega a formarse porque cada uno de nosotros no se basta a sí mismo, sino que está falto de muchas cosas”. Por tal razón, es necesario que “el Estado produzca no solo las cosas convenientes para él mismo, sino cuantas cosas necesiten aquellos de quienes se importa lo que a él le falte”. Así, la reflexión “platónica” sobre la justicia adopta una concepción en la que el Estado se organiza para beneficiar de la mejor manera posible a sus miembros.
Ante esta reflexión introductoria, no resulta extraño sopesar, para el caso de El Salvador, si el Estado se ha organizado para mejorar la calidad de vida de las personas o si, más bien, ha respondido a intereses particulares, como producto de la “captura del Estado” ejercida por ciertos grupos económicos y políticos. Si bien en los últimos años ha habido importantes avances en temas sociales, las políticas públicas en El Salvador no están lo suficientemente articuladas para garantizar una senda de desarrollo inclusivo y sostenible.
Los artículos 50 y 51 de la Constitución de El Salvador colocan a la seguridad social como un servicio público de carácter obligatorio, que se concibe como un derecho irrenunciable que el Estado debe garantizar, mediante los mecanismos que estime pertinentes. No obstante, la historia demuestra que, para el caso particular de la previsión social en nuestro país, persisten retos para asegurar un crecimiento gradual de la cobertura y mejores beneficios para la población adulta mayor. En suma, el sistema de pensiones salvadoreño no responde a esta justicia social “platónica”.
En un estudio elaborado por Álvarez y Barrera, se plantea que la toma de decisiones en torno al sistema de pensiones en El Salvador se ha caracterizado por ser procesos que no se discuten de manera transparente, participativa ni rigurosa; ser decisiones que se aprueban en horarios extremos, en el marco de ciclos fiscales críticos, y con poca educación previsional por parte de los grupos involucrados, especialmente la clase trabajadora.
Al hablar en específico de la reforma estructural de 1996, Carmelo Mesa-Lago expone que “en El Salvador faltó consenso y el debate fue sesgado; un estudio hecho por el autor con un reputado actuario propuso un sistema mixto con cálculos actuariales que demostraban tener costos de transición menores al proyecto gubernamental sustitutivo; nuestra propuesta fue contrapuesta por otra hecha por un ingeniero comercial chileno (no un actuario) cuyas proyecciones y cálculos se probó eran incorrectos”. En este año se aprobó la reforma estructural sustitutiva, que cerró el antiguo sistema público de pensiones y creó un sistema privado de capitalización individual.
En sintonía con lo anterior, ¿qué podemos destacar de la reforma previsional de 2017? El 28 de septiembre de 2020 se cumplieron tres años de la aprobación (a la 1:40 a.m.) de la reforma hecha por la Asamblea Legislativa (período 2015-2018) a la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones, en un contexto de altas presiones fiscales. De acuerdo con un estudio reciente de Fundaungo y OIT, la reforma no cambió la edad de retiro ni el tiempo mínimo de cotización, pero sí modificó algunas estructuras financieras del funcionamiento del sistema (como la creación de la Cuenta de Garantía Solidaria, CGS) e incluyó una serie de nuevos beneficios para un cierto grupo de cotizantes (como el anticipo de saldo, el beneficio económico temporal y permanente).
Sin embargo, en la práctica, esta reforma muy poco ha hecho por resolver los problemas estructurales del sistema de pensiones. Esto debido a que su naturaleza tomó un rostro eminentemente fiscal, en donde el gobierno de turno buscaba un alivio fiscal ante las responsabilidades previsionales. Otro aspecto, que responde más a un análisis desde la economía política del sistema de pensiones, fue el componente ideológico —más soslayado que visible—, en el que la preocupación se concentró en mantener la administración privada del fondo de pensiones. El gobierno obtuvo su alivio fiscal de corto plazo, las AFP mantuvieron la administración de los fondos, pero la población trabajadora continúa demandando medidas que amplíen la cobertura y suficiencia del sistema. Primaron los componentes fiscales e ideológicos sobre el carácter técnico de las decisiones.
Previo a la pandemia de la Covid-19, el sistema de pensiones salvadoreño ya enfrentaba desafíos históricos que, en gran medida, trascienden a su propio funcionamiento. En primer lugar, su cobertura histórica ha sido baja: solo uno de cada cuatro trabajadores cotiza al sistema de pensiones y solo uno de cada seis personas adultas mayores cuenta con una pensión contributiva o no contributiva.
Debido a nuestro mercado de trabajo fragmentado, con altos niveles de informalidad, así como a la falta de capacidad del sistema para diseñar mecanismos alternativos de cobertura, el sistema de pensiones reproduce la “paradoja de la protección”, en la que son los grupos poblacionales más vulnerables los que se ven excluidos con más frecuencia de este esquema. Un estudio de posgrado elaborado en 2018 revela que la probabilidad de obtener una pensión contributiva es menor entre las mujeres, en personas que laboran en ocupaciones poco tecnificadas, en cotizantes con menores niveles de ingresos y con menores niveles educación. De continuar esta situación, dicho estudio también establece que menos del 10 por ciento de la población salvadoreña logrará obtener una pensión. Esta conclusión es alarmante, a la luz de la dinámica demográfica, en donde, para 2050, uno de cada cinco salvadoreños será una persona adulta mayor. La pobreza y desigualdad en el futuro tendrán rostro femenino; el sistema de pensiones se convertirá en un esquema cada vez más regresivo.
Por otra parte, pensionarse no garantiza un nivel digno de vida. Los actuales montos de pensión que ofrece el sistema (con tasas de reemplazo menores al 30 por ciento) no ofrecen las condiciones mínimas necesarias para que la población goce de protección social en la etapa de vejez. Estos montos de pensión responden a los bajos niveles salariales y la baja rentabilidad de los fondos. Acá quiero hacer hincapié en que el decreto 100, que equipara de forma vitalicia las pensiones de los cotizantes optados al monto que hubieran recibido en el sistema público de pensiones, es una prueba del fracaso del sistema de capitalización individual, que disfraza su falta de solidaridad intergeneracional con su modesto equilibrio financiero. Esta equiparación impuso en su momento más cargas fiscales al Estado y, desde 2018, somos los cotizantes de la CGS quienes sostenemos esta responsabilidad.
A su vez, no se puede obviar el duopolio que opera en el sistema de pensiones. Las AFP han cobrado siempre la comisión máxima que les permite la ley y su rentabilidad no está condicionada a los retornos financieros que generen para nuestros fondos de pensiones. No existe competencia entre ellas. En otros países, las nuevas cohortes de cotizantes son asignadas a las instituciones que ofrezcan la mejor rentabilidad o que cobren la menor comisión.
Los sistemas de capitalización individual difícilmente serán efectivos, desde una concepción de derechos humanos y justicia social, en países con altos niveles de informalidad, mercados laborales frágiles y sin recursos fiscales para implementar pisos de protección social para la población más vulnerable. En palabras de Ana Sojo, los sistemas de capitalización individual operan con el lucro como elemento articulador, en donde el riesgo se individualiza y se soslaya la solidaridad intergeneracional.
Lo anterior tampoco nos debe hacer tropezar con la “apología de lo público”, es decir, la concepción automática y dicotomizada de que lo mejor, por tanto, es implementar un sistema público de reparto, sin antes respaldarlo de manera técnica, en el marco de un diálogo social participativo e informado. Eso sí, algo que es innegable es que la participación del Estado es prioritaria para inyectar solidaridad al sistema de pensiones, incorporar a grupos tradicionalmente excluidos y acercarnos a esa visión “platónica” de justicia social.
Los elementos expuestos anteriormente han generado, inevitablemente, que el sistema de pensiones vaya perdiendo su legitimidad social. ¿Cómo pedirles a los trabajadores y trabajadoras que confíen en el sistema de pensiones cuando el acceso a la seguridad social, como un derecho humano, ha sido un privilegio del que goza solo un grupo pequeño de personas? ¿Cómo incentivar a la clase trabajadora para que cotice al sistema cuando los mecanismos actualmente diseñados imponen barreras para que trabajadores independientes y en la informalidad puedan ahorrar para su futuro? ¿Cómo crear reformas más participativas e inclusivas cuando existen pocos espacios de discusión y en los últimos meses se ha percibido un rechazo hacia la academia?
Este contexto, contrario a ser una señal de desánimo, debe ser un llamado a la ciudadanía organizada para demandar e impulsar discusiones técnicas para mejorar el sistema de pensiones. Esto requiere, inevitablemente, medidas de largo plazo para fortalecer el mercado de trabajo, así como reformas fiscales progresivas que permitan financiar cualquier medida afirmativa. Lo anterior también exige la reivindicación de la función pública, para sustituir la corrupción y el uso ineficiente de los recursos por el diseño e implementación de políticas públicas participativas, inclusivas y con sustento técnico. El debate en torno a una reforma integral al sistema de pensiones no puede concentrarse únicamente en los órganos del Estado: las experiencias previas han demostrado que esto es un error, pues el diálogo es la mejor manera para legitimar las políticas públicas.
La justicia social “platónica” es un punto de llegada: nos corresponde a las nuevas generaciones dar los primeros pasos en este sendero. Un sistema de pensiones justo, solidario y sostenible es posible.
*Carlos Eduardo Argueta es licenciado en Economía y máster en Estadística Aplicada a la Investigación por la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA, El Salvador). Es investigador de temas relacionados con el mercado de trabajo, sistemas de pensiones, migración y retorno, opinión pública, entre otros temas económicos y sociales. Ha formado parte de equipos consultores en proyectos ejecutados para el PNUD, BID, OIT, OIM, entre otros. Actualmente es becario surplace 2020-2022 y estudia un Máster en Economía en la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).
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