Dolarización

En un artículo señalé la economía política del statu quo. Ahí expresaba que las élites empresariales y en particular la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP), dirigida por Luis Cardenal, junto al gobierno de Nayib Bukele habían acordado ciertas medidas económicas y políticas para atajar la crisis provocada por la Covid-19. Cardenal aseguró que la “única salida” para obtener recursos y enfrentar la pandemia era el endeudamiento público. El gobierno solicitó al menos 2,000 millones de dólares en créditos al poder legislativo. Ahora, la aprobación para negociar y contratar créditos y su ratificación se ha visto estancada por el conflicto que mantiene el poder ejecutivo con la Asamblea Legislativa, lo que ha provocado incluso la renuncia de un ministro de Hacienda y de un presidente del Banco Central de Reserva (BCR), así como la creación de comisiones especiales en el congreso por el manejo de los fondos asignados y por la gestión de la crisis sanitaria.

En pleno enfrentamiento entre el gobierno y la fragmentada oposición política por el presupuesto general de 2021, ha saltado a la discusión popular un tema serio, complejo, árido y poco debatido en la academia local: la dolarización.

La dolarización ha sido un tema tabú. Al filo de cumplirse 20 años de su vigencia, parece oportuno abordarla en la opinión pública, a riesgo de ser críptico o simplificado.

Por ello es necesario colocar ciertos conceptos para entender el problema y abordarlo con seriedad, de la misma manera que no fue correcto dolarizar por impulsos ideológicos, tampoco serán sanas decisiones monetarias por impulsos populistas. Pero mantener la dolarización tal cual tampoco es una opción si queremos tomar las riendas de nuestro desarrollo económico y social. Los economistas debemos procurar explicar desde diversos ángulos el problema. No alimentar la incertidumbre que lleve a caer en la trampa de las promesas autocumplidas, las expectativas racionales con información perfecta o los juegos de suma cero.

Me auxiliaré de algunos apuntes escolares y una revisión narrativa de literatura que he elaborado en Martínez (2018).

He dividido el argumento en cuatro partes. La primera que se presenta aquí es exponer lo que se conoce como dolarización o tipo de cambio superfijo y un resumen de estudios sobre sus efectos en la economía. El segundo artículo tratará la dolarización, sus pros y contras, costos y beneficios teóricos. En un tercero abordaré el caso de la dolarización salvadoreña y en el último entraré al debate sobre la desdolarización. No pretendo tener la razón en este tema, pero creo que es perjudicial mitificar o banalizar su discusión.

Un punto de inicio. Un Estado tiene el derecho soberano de crear su propia moneda, establecer su autoridad monetaria y ejercerla mediante la política monetaria. Esto con el objeto de ejercer influencia en la economía interna y en el comercio exterior para lograr ciertos objetivos macroeconómicos, entre ellos estabilidad de precios, crecimiento económico y empleo.

La teoría monetaria moderna permite enfrentar los retos de gestión de los flujos y choques monetarios con diversas estrategias que combinen cierto nivel de autonomía, cierto grado de libertad de los movimientos de capitales y cierta flexibilidad del tipo de cambio. El objetivo mayor de la autoridad monetaria es salvaguardar el valor de la moneda, como es el caso del Banco Central Europeo o incluso como la Reserva Federal de los Estados Unidos de América, que tiene tres objetivos: el máximo empleo, la estabilidad en los precios y los moderados tipos de interés a largo plazo.

Un poco de contexto nacional. El 30 de noviembre de 2000, el gobierno de Francisco Flores propuso al congreso la iniciativa llamada Ley de Integración Monetaria. De hecho, esta ley en su artículo 1 provoca la dolarización de la economía a fijar el tipo de cambio nominal de 8.75 colones a 1 dólar. En el artículo 3, declara el dólar como moneda de curso legal de forma irrestricta. En el artículo 4, obliga al BCR a canjear los colones en circulación por dólares. El artículo 7 permite que los salarios, sueldos y honorarios sean denominados y pagados en dólares a través del tipo de cambio fijado, entre otras profundas reformas en el sistema financiero y bancario. Fue aprobada y entró en vigor el 1 de enero de 2001, para la que votaron a favor los partidos Alianza Republicana Nacionalista (Arena), Partido de Conciliación Nacional (PCN), Partido de Acción Nacional (PAN) y el Partido Demócrata Cristiano (PDC). Entre los políticos que la aprobaron se recuerda a Guillermo Gallegos, Mario Ponce, Francisco Merino, Walter Araujo, Norman Quijano y Rodrigo Ávila, entre otros.

La Ley de Integración Monetaria liquidó el colón como moneda nacional, como medio de cambio, como medida y depósito de valor. La dolarización fue una medida de política económica llevada a cabo por el expresidente Flores. Creó un régimen monetario superfijo, dolarizó la base monetaria, los depósitos y los ahorros; convirtió los sueldos y salarios, honorarios y los préstamos en dólares al tipo de cambio fijado; modificó los registros contables, títulos valores y deudas, entre otros efectos. Afectó los fundamentos de la economía del país y desmontó la política monetaria y cambiaria.

Acevedo (2012) lo dijo en una frase: “Dolarizados por la ideología y un diputado ebrio”.

En esa época, el superintendente del Sistema Financiero fue Guillermo Argumedo y el presidente del BCR era Rafael Barraza. Barraza aseguraba que dicha ley eliminaba la amenaza de una devaluación del colón salvadoreño. Él es ahora presidente ejecutivo del banco comercial con mayores activos, pasivos de intermediación y con mayor reserva de liquidez del país.

Otros afirmaban que el país se convertiría en un centro financiero internacional, habría un boom de inversión extranjera que traería doradas épocas de crecimiento económico y empleo masivo que llevaría mediante el rebalse del crecimiento y de la riqueza al país a una era de prosperidad y reducción de la pobreza. A 20 años de la medida, las cifras de inversión, crecimiento, empleo, pobreza y desigualdad pueden demostrar lo contrario.

Pero, ¿qué es la dolarización?

No existe un tipo, sino diversas formas de dolarización: la financiera; la de pagos o de transacciones; la real y la total. La dolarización financiera implica la sustitución de activos o pasivos en moneda local para activos o pasivos en moneda extranjera.  La dolarización de transacción o sustitución de la moneda significa que el dólar (u otra moneda extranjera) se utiliza como medio de pago en las transacciones nacionales. La dolarización real implica la indexación de las transacciones nacionales al tipo de cambio de la moneda extranjera. Y la dolarización total es el uso de facto o de jure de una moneda extranjera para realizar todas las transacciones económicas internas y externas de la economía.

La dolarización total aplica al caso de El Salvador. Somos un país sin moneda propia de curso legal que adoptó el dólar estadounidense como moneda de reserva de valor. Para el ahorro: como medio de pago y para comprar-vender bienes y servicios; y como unidad de cuenta: para fijar precios y salarios.

¿Por qué los países optan por adoptar de facto o de jure una moneda extranjera en sus asuntos económicos? ¿El régimen cambiario superfijo o dolarización total es bueno para la economía?

Técnicamente, los países con moneda nacional eligen un régimen de tipo de cambio en función de sus objetivos finales, de sus restricciones (trilema monetario), de sus objetivos macroeconómicos intermedios, de sus variables operativas y de sus instrumentos monetarios. Sin embargo, entre otros factores, son los clivajes históricos, la visión de las élites locales, el sistema político, las fuerzas contrahegemónicas y las fuerzas externas las que moldean la agenda y los objetivos económicos de un país.

Cabe destacar que en la década de los ochenta del siglo XX Latinoamérica registró una crisis de deuda externa, casos de hiperinflación y recesiones económicas que afectaron el crecimiento económico de casi todos los países, incluidas las economías más grandes como México, Brasil y Argentina. Esto provocó cambios en los paradigmas económicos y cambios en las políticas económicas. En el contexto de las crisis financieras de esa época, la influencia de la «hipótesis de esquina» de Eichengreen (1994) en algunos países de la región creó un debate sobre los regímenes cambiarios, las opciones eran: caja de convertibilidad o dolarización. Es decir, ante turbulencias y choques externos, anclarse a un tipo de cambio ultra fijo era la solución recomendada.

Pero, a nivel teórico, a Eichengreen se le criticó su interpretación del principio de la trinidad imposible, además de refutar la idea sobre la incompatibilidad de los regímenes intermedios con la movilidad de capital. A nivel práctico, con la caída de la caja de convertibilidad de Argentina en 2001, cayó su popularidad, como lo anota Frankel (2011).

Eso creían en la academia, pero, como bien lo señala Acevedo (2012), en el país existían varias personas influyentes que tomaron como cruzada personal la dolarización.

Según el Areaer (2020), la tendencia actual es utilizar una moneda fuerte como el euro o el dólar como ancla cambiaria con un régimen de tipo de cambio: intermedios y flotantes, siendo los tipos de cambio ultra fijos como la dolarización o la caja de convertibilidad de menor uso.

El Salvador se encuentra en el grupo de 13 países sin una moneda propia de curso legal junto a Ecuador, Palau, Kosovo, San Marino, Kiribati, Panamá, Montenegro, Tuvalu, Islas Marshall, Timor-Leste, Nauru y Micronesia.

Cuadro 1. Países con regímenes de tipo de cambio fijo de facto: sin moneda de curso legal y caja de conversión 2019.

Fuente: FMI, Annual Report on Exchange Arrangements and Exchange Restrictions, 2019.

Son pocos los países dolarizados. Entonces, ¿por qué se adopta ese tipo de régimen? ¿Tiene mejor desempeño macroeconómico un régimen superfijo? Veamos un estudio que resume el tema.

Lahura y Vega (2013), siguiendo a Klein and Shambaugh’s (2010) y retomando la visión de Rose (2011), revisan la literatura sobre los regímenes cambiarios y el desempeño macroeconómico. Señalan seis aspectos para analizar los tipos de cambio flexibles y los tipos de cambio fijos. Estos son: control y reducción de la inflación; independencia de la política monetaria; corridas bancarias y crisis de monedas; capacidad de absorción de choques reales; comercio internacional e inversión extranjera; y crecimiento económico. Aquí un extracto del estudio.

Control y reducción de la inflación. Estudios señalan que con la adopción de tipos de cambio fijo es menor o se reduce más rápido la inflación. Además, si bien los regímenes cambiarios fijos están asociados a menores niveles de inflación, el efecto es pequeño e incierto o la relación entre regímenes cambiarios e inflación es estadísticamente débil.

Independencia de la política monetaria. La política monetaria de un país con régimen de tipo de cambio fijo se vuelve dependiente de la política monetaria del país cuya moneda sirve de ancla cambiaria. Sin embargo, si ambos países son afectados por los choques externos y la política monetaria del país referente actúa de manera anticíclica, la independencia sería irrelevante. La política fiscal, reconociendo las restricciones institucionales y que los rezagos en su aplicación sean inciertos, puede compensar parcialmente la pérdida de independencia de la política monetaria.

Corridas bancarias y crisis de monedas. La crisis de balanza de pagos derivadas de corridas bancarias se explica con el caso llamado «problema del peso», donde se refiere a aquella situación en la que una moneda, que tiene una tasa de cambio fija respecto a alguna moneda fuerte, tiene una probabilidad positiva pero pequeña de tener una devaluación grande. Este es uno de los factores que incentivan los flujos especulativos de capitales hacia los países con este problema, lo que a la larga podría conducir a situaciones de colapsos cambiarios bajo un régimen de tipo de cambio fijo. La literatura no es concluyente sobre la magnitud de los efectos de un régimen de tipo de cambio fijo, pero señalan ciertas ventajas de un régimen flexible al enfrentarse a una corrida bancaria y una crisis de balanza de pagos.

Capacidad de absorción de choques reales. En términos empíricos, existe evidencia sobre el efecto asimilador del tipo de cambio flexible ante choques reales, sean estos debido a choques de tasas de interés internacional y del producto mundial; ocurrencia de huracanes y terremotos; choques de términos de intercambio y tasa de interés mundial sobre el producto (en ciertas condiciones sobre el tamaño de la deuda externa y la estructura de importaciones). En resumen, parece haber evidencia amplia de que un régimen de tipo de cambio flotante permite asimilar mejor los choques reales, generando así en el corto plazo menor volatilidad del producto.

Cuadro 2. Estudios sobre el rol de los regímenes cam3biarios para asimilar choques reales a la economía.

Fuente: Lahura y Vega (2013) p. 111.
Notas: τ Términos de intercambio; i Tasa de interés mundial; y PBI mundial; x otros factores (terremotos y huracanes).

Comercio internacional e inversión extranjera. Un régimen de tipo de cambio fijo elimina la posibilidad de que el tipo de cambio nominal se ajuste para absorber choques reales externos, como por ejemplo los choques de términos de intercambio. Debido a esto, el ajuste se hace a través de mayores fluctuaciones del producto y otras variables reales, lo cual puede tener costos elevados. En contraposición, bajo un régimen de tipo de cambio flexible y con precios rígidos, la flexibilidad del tipo de cambio nominal permite ajustar los precios relativos de los bienes domésticos y externos ante choques reales externos, minimizando la necesidad de que el producto sufra fluctuaciones drásticas (dependiendo en cierta medida del grado de apertura de la economía y del tamaño de la deuda en moneda extranjera).

Un tipo de cambio fijo no implica que se elimine la variabilidad en el tipo de cambio real, ya que esta última refleja la variabilidad de los fundamentos macroeconómicos como, por ejemplo, los términos de intercambio. Si la variabilidad de los términos de intercambio no se refleja en el tipo de cambio nominal, entonces lo hará en el nivel de precios. En estudios con amplia representación de países en desarrollo, cuando el régimen es relajado gradualmente, el desempeño de las exportaciones se vuelve más fuerte. Sin embargo, en otro estudio con una muestra de países latinoamericanos, un tipo de cambio fijo creíble tiene efectos positivos sobre el comercio bilateral.

Crecimiento económico. La literatura es mixta: la mayoría de los estudios existentes sugieren que los regímenes cambiarios más flexibles son los que favorecen más el crecimiento de largo plazo. Sin embargo, dado que estos no se basan en la misma clasificación de regímenes cambiarios, los resultados no son necesariamente robustos.

Cuadro 3. Estudios sobre la relación entre regímenes cambiarios y el crecimiento económico.

Fuente: Lahura y Vega (2013) p. 114.

Para nuestro interés, el trabajo de Lahura y Vega indica que la distinción entre regímenes cambiarios fijo y flexible es más relevante para economías emergentes, al encontrarse más expuestas a vaivenes en los flujos de capitales. Un sistema cambiario fijo incrementa la probabilidad de crisis financieras y la volatilidad de la balanza de pagos. Por otro lado, la presencia de instituciones débiles y, en algunos casos, la existencia de dolarización financiera hacen que un sistema de flotación pura tampoco sea idóneo. Así, un sistema de flotación intermedia permite equilibrar una mayor credibilidad en las medidas de política con una menor vulnerabilidad a crisis financieras. Además, arreglos cambiarios flexibles permiten asimilar mejor los choques reales de la economía.

En el siguiente artículo, hablaremos de la dolarización, sus pros y contras, sus beneficios y costos teóricos.


Referencias

Acevedo, C. (5 marzo 2012). El Faro. Dolarizados por la ideología y un diputado ebrio. Recuperado de: https://elfaro.net/es/201203/opinion/7830/Dolarizados-por-la-ideolog%C3%ADa-y-un-diputado-ebrio.htm

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ANEP (29 abril 2020). Luis Cardenal, presidente de la ANEP El Salvador. Propuestas para la reactivación económica. Recuperado de: https://www.youtube.com/watch?v=SjJm7sfcGHY

Areaer (2020). Annual report on exchange arrangements and exchange restrictions. IMF.

Eichengreen, B. (1994). International Monetary Arrangements for the 21st Century. Washington, DC: Brookings Institution.

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Klein, M. y J. Shambaugh. (2009). Exchange Rate Regimes in the Modern Era. MIT Press.

Lahura, E. y Vega M. (2013). Regímenes cambiarios y desempeño macroeconómico: Una evaluación de la literatura. Revista Estudios Económicos 26, 101 – 119 (Diciembre 2013) Disponible en: www.bcrp.gob.pe/publicaciones/revista-estudios-economicos/estudios-economicos-no-26.html

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Valencia, D., Murcia, D., y Labrador, G. (31 de enero 2016). El Faro. Fechas clave del gobierno de «Paco» Flores. Recuperado de: https://www.elfaro.net/es/201601/el_salvador/17938/Fechas-clave-del-gobierno-de-Paco-Flores.htm

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*Willian Alirio Martínez es economista, interesado en integración regional, política económica y políticas públicas.

Foto de portada Factum/Salvador Meléndez

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