Agua escasa y contaminada, una tragedia de causas complejas

La crisis hídrica ahora se expresa también en una crisis hidrosocial. Las consecuencias son difíciles de investigar, en parte por el disperso conocimiento histórico acumulado, por el limitado acceso a datos duros y su compleja multidimensionalidad, pero los efectos de la reciente crisis de escasez y contaminación del agua para el consumo en el Área Metropolitana de San Salvador (AMSS), principalmente, son agudas y profundas en las condiciones de vida diaria de la población, en las industrias y en los recursos naturales del país.

Es importante señalar, primero, dos conceptos: ciclo hidrológico y ciclo hidrosocial.  Debemos reconocer la existencia de un ciclo hidrológico, un ciclo natural (secuencia de eventos que se repite regularmente), por el que el agua se evapora de los océanos y otras masas de agua, se acumula como vapor de agua en las nubes y vuelve a los océanos y otras masas de agua en forma de precipitación.

El ciclo hidrosocial significa la interrelación entre el ciclo hídrico y el ciclo político-económico. Un proceso socionatural en el cual el agua y la sociedad se hacen y rehacen uno sobre el otro a lo largo del tiempo.

La crisis hidrosocial, es decir, las múltiples y variantes formas de manifestarse, se debe a la reducción y poca regeneración de los recursos renovables, a la contaminación y a la sobreexplotación y el “mal” uso (contaminación hídrica, contaminación de fuentes superficiales, estrés hídrico, daño ambiental, etcétera), que junto a un Estado neoliberal (nula regulación y privatización) con una pobre gobernabilidad del agua y un mercado privado, oligopólico pero fragmentado, han moldeado el tipo de propiedad, acceso, usos y calidad de la cuenca hídrica/agua.

Hace casi un año, junto a otros colegas, realizamos una investigación sobre la gobernabilidad del agua desde el enfoque de política pública. Analizamos la naturaleza multidimensional del recurso hídrico y los principios para una gestión integrada del recurso hídrico (GIRH), según la Asociación Mundial del Agua (GWP por sus siglas en inglés). Realizamos un análisis comparado de la gobernabilidad del agua en los casos de Costa Rica y El Salvador según cinco aspectos: 1) tipo de enfoque sobre el agua; 2) marco normativo; 3) diseño de sistema hídrico nacional; 4) análisis comparado de propuesta de ley de agua de Costa Rica y propuesta de ley de El Salvador; y 5) análisis de gobernabilidad multinivel de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.

Con la crisis de agua contaminada servida a la población del AMSS y la inhabilidad de las autoridades, se vuelven relevantes algunas de las conclusiones del estudio.

Por ejemplo, los resultados muestran que El Salvador es un país con baja oferta hídrica y alta demanda, con marcos normativos anacrónicos, sin un sistema hídrico nacional y con baja coordinación entre las instituciones públicas involucradas.

Podemos afirmar que el marco normativo de El Salvador está fuera de época, es fragmentado y parcialmente inconexo entre leyes relacionadas con la gestión del agua. Esta evolución ambigua crea contradicciones en cuanto a los roles de dirección, regulación y operación. Además, está situación provoca incoherencias entre instituciones públicas al mezclar funciones de rectoría técnica, regulación, control y fiscalización, protección y vigilancia con funciones de operador y prestador de servicio.

El país no posee un sistema hídrico nacional para efectuar algún tipo de gobernabilidad del agua. Esta situación se explica, por un lado, porque no existe un diseño institucional, debido en parte al desfasado marco normativo y, por otro lado, a la escasa capacidad de gestión institucional junto a una pobre planificación de mediano y largo plazo. Los intentos de política pública de aguas han sido inconsistentes; en los casos de logros, han sido centralizados de facto en ANDA; y en cuanto a las carencias, se reflejan amplios temas relacionados al agua sin ningún tipo de rectoría, regulación o normativa. Un caso de ejemplo documentado es la reglamentación de agua potable y de agua envasada según bitácora de la Dirección de Salud Ambiental del Ministerio de Salud.

Regulación opaca de agua para consumo humano y envasada. En el año 2011, se reforma el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt), con ello se crea el Sistema Salvadoreño para la Calidad. Dicho consejo está integrado por el Consejo Nacional de Calidad (CNC), el Organismo Salvadoreño de Normalización (OSN), el Organismo Salvadoreño de Acreditación (OSA), el Organismo Salvadoreño de Reglamentación Técnica (Osartec) y el Centro de Investigación de Metrología (CIM), además de entidades públicas y privadas y la oficina administrativa. Osartec tiene la responsabilidad de coordinar la adopción, adaptación, actualización y divulgación de reglamentos técnicos de su competencia emitidos por las diferentes instituciones del Estado, incluidas temáticas relativas al agua y al alcantarillado.

Para comprender mejor, es necesario detallar una extensa cronología de reuniones para la elaboración de reglamentos.

En marzo 2014, se realizó la primera reunión para conformar el equipo técnico interinstitucional, con el objeto de transformar la Norma Salvadoreña Obligatoria (NSO) en Reglamente Técnico Salvadoreño (RTS) para agua potable. Concurrieron representantes de ANDA, Defensoría del Consumidor, Osartec, una consultora legal, Ministerio de Economía y Dirección de Salud Ambiental.

Se realizaron ocho reuniones entre abril y julio de 2014 y crearon un documento base, fortalecido con el acompañamiento de la ANDA. Entre septiembre y noviembre se dieron consultas interinstitucionales. En enero de 2015, se programó un calendario de trabajo del equipo. Entre febrero y abril, se analizaron contenidos, se homologaron parámetros y se validaron fichas de tipo microbiológicos, físicos y químicos, con instituciones de gobierno. Entre mayo y junio de 2015, se remitió el documento de la Dirección de Salud Ambiental al Osartec. El 10 y el 22 de julio, el documento recibió una observación: la dificultad de regular los camiones cisterna. Ese punto quedó pendiente.

El septiembre y octubre del 2015, se realizó una consulta técnica para incorporar al documento los requisitos sanitarios que deben cumplir los camiones cisterna y las fuentes de abastecimiento de agua. El 30 de octubre, el 10 y el 24 de noviembre, y el 3 y el 8 diciembre de 2015, hubo reuniones de consulta técnica del documento. Quedó pendiente definir los parámetros microbiológicos, físicos y químicos, al igual que la consulta pública con el sector.

Entre enero y marzo de 2016, se realizaron tres reuniones de consulta pública, se emitieron observaciones al contenido del documento y se procedió a superarlas con el equipo técnico responsable de su elaboración. El 7 de abril, se solicitó a tres técnicos del Laboratorio Nacional de Referencia para participar en las reuniones de consulta de los dos RTS de agua potable y envasada para superar los parámetros microbiológicos y físico-químicos en los documentos en mención. Entre abril y junio de 2016, se continuó con las consultas técnicas del documento con el sector. El 2 de junio, la ANDA remitió al Osartec observaciones de fondo al documento, lo que ameritó una reunión entre ANDA, Osartec y la Dirección de Salud Ambiental, que se llevó a cabo el 21 de junio de 2016 en el Osartec. De allí derivaron dos acuerdos: dividir el documento en dos (uno que trate sobre inocuidad y calidad del agua y otro de autorización sanitaria de funcionamiento a sistemas de agua y camiones cisterna) y conformar una comisión técnica para definir los parámetros físicos, químicos y microbiológicos que debe contener el RTS. El 26 de julio y el 8 de septiembre 2016 se realizó reunión de consulta con el sector y se presentó el nuevo documento RTS “Calidad e inocuidad del agua para consumo humano”.

Más de tres años después de iniciado el proceso, se publicó el RTS “13.02.01:14: Agua de consumo humano. Requisitos de calidad e inocuidad”, en el Diario Oficial número 60, tomo número 419, del 4 de abril de 2018.

El RTS, en particular, señala que si los resultados de los análisis microbiológicos y físico-químicos están fuera de los límites máximos establecidos, deben ser notificados por el delegado del Ministerio de Salud al abastecedor, para que este último implemente las medidas correctivas en los plazos establecidos por la autoridad competente.

Luego, da nuevas indicaciones para continuar realizando medidas en caso de persistir los resultados negativos, con la salvedad de que no nombra al operador, en este caso ANDA, ni a las juntas de agua ni privados. Tampoco señala registros públicos de los resultados de dichas pruebas, tampoco contempla mecanismos de sanción por el incumplimiento en la calidad del agua potable.

El RTS sobre la autorización sanitaria de funcionamiento a sistemas de agua y camiones cisterna aún está pendiente. No hay información disponible sobre el tema.

Otro tema vinculado del cual no se dispone de información pública, oportuna y continua es sobre la elaboración del RTS de agua envasada, iniciada en abril de 2014, donde también han existido retrasos y discrepancias, en particular con el sector regulado relativo a los parámetros microbiológicos, físico y químicos del RTS. Desde agosto del 2016 se desconoce el estado de dicho proceso de elaboración hasta la fecha.

Este caso ilustra la coordinación interinstitucional de diversas instituciones públicas para crear un reglamento técnico con importantes implicaciones para la salud pública, pero que su elaboración tiene retrasos, así como opacidad en la formulación de RTS, falta de un registro público del proceso de elaboración del RTS, falta de información sobre las consultas públicas, claridad de quiénes están sujetos al reglamento y definición del procedimiento de sanciones en caso de incumplimiento. Además, muestra que los casos de discrepancia técnica y posibles intereses particulares hayan influido determinantemente en dejar de lado la regulación de los sistemas de agua y camiones cisterna en detrimento del interés público.

En una futura creación de una entidad rectora del recurso hídrico, la armonización de roles, objetivos y funciones deben ser tomados en cuenta para la elaboración de reglamentos técnicos.

Mientras tanto, en la Asamblea Legislativa, la presidenta de la comisión de medio ambiente, Martha Evelyn Batres, ha colocado en la agenda un nuevo cronograma para que en 33 semanas se elabore una ley de aguas. Grupos parlamentarios como el de Arena buscan retomar la polémica propuesta de “Ley integral de aguas”.

Nuestra investigación encontró que dicha propuesta de ley no posee las condiciones mínimas para ser considerada como tal, ya que carece de un enfoque de gobernabilidad del agua según principios de la GIRH. Tampoco contiene un enfoque de cuencas hídricas, no regula y no protege los recursos hídricos. Además, el diseño institucional del sistema hídrico es hipercentralizado en las funciones, con un control privado y concentra poder en estructuras administrativas. También encubre o deja de lado aspectos claves como aprovechamiento de agua; no legisla sobre la protección del recurso hídrico; sustituye aspectos jurídicos claves como concesión y canon por permisos y tasas; petrifica parámetros sin sustento de estudios técnicos en los cálculos de monto a pagar por uso y aprovechamiento de agua y por vertidos, sin considerar temas como: sanciones, contaminación y daño ambiental en una ley especial. Perjudicialmente, socializa responsabilidades y privatiza potenciales beneficios. De aprobarse esta propuesta, crearía una captura de privados de la política pública.

Una ley de aguas debe contener las líneas claves para la creación de una política pública basada en una gobernabilidad del agua, con un enfoque de derechos humanos y sostenibilidad ambiental.

*Willian Alirio Martínez es economista y estudiante de Doctorado en Gobierno y Políticas Públicas.