La propiedad en El Salvador de Bukele

"En El Salvador, tu libertad de expresión, así como tu
propiedad privada, siempre estarán protegidas"
—Nayib Bukele

* El propósito de esta columna es examinar la protección de la propiedad privada en el gobierno de Nayib Bukele. Se hace un reseña sobre el reconocimiento jurídico del derecho a la propiedad en la historia universal (1); de las bases de su protección en la constitución salvadoreña (2); y finalmente se hace un recorrido a cómo se ha posicionado el gobierno de Nayib Bukele desde 2019 respecto a la protección de la propiedad (3).


1. En la historia universal

En un salón del subsuelo del Louvre se erige una piedra negra. Fue esculpida en Babilonia hace casi cuatro mil años. Es el Código de Hamurabbi. En ella, una de las leyes escritas más antiguas que han sobrevivido hasta nuestro tiempo ya se reconocía el derecho a la propiedad.

Cruzando el canal de la Mancha, en una catedral al sur de Inglaterra,  una urna de cristal guarda un pergamino de cuero de oveja. Es la Magna Carta. Firmada contra su voluntad por Juan sin Tierra en 1215, fue la manera en que el rey logró apaciguar a los barones que se habían rebelado contra él. El texto pasó a ser la piedra angular de los futuros instrumentos de Derechos Humanos. En la Magna Carta, el artículo 39 impuso un candado para que el rey no violara el derecho de propiedad de sus súbditos: el debido proceso. Ese artículo cruzó siglos y océanos. Subsiste hoy, casi íntegro, en las leyes de muchos países. Su impronta aparece en el artículo 11 de la Constitución de El Salvador.

Llegó el siglo XX, y de las cenizas de la Segunda Guerra Mundial emergió el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. En 1948, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Esta reconoce el derecho a la propiedad individual y colectiva, y proscribe su privación arbitraria.

En los años posteriores, ni el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ni el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales reconocieron explícitamente el derecho a la propiedad. Pero en la región sí se dio ese paso. La Convención Americana sobre Derechos Humanos incorporó a la propiedad privada en su catálogo de derechos; y prohib la arbitraria privación de los bienes.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos hizo suyo ese instrumento, y aunque reconoc que el derecho de propiedad no tiene un carácter absoluto, establec que una limitación debe ser excepcional, fundamentada en una causa legítima de utilidad pública, y determinada luego de un debido proceso.

2. En El Salvador

En El Salvador, la propiedad aparece expresamente reconocida en la Constitución como un derecho fundamental. La Sala de lo Constitucional estableció que, como tal, el derecho de propiedad es una expresión de la libertad; determina cómo los particulares y el Estado desarrollaran las actividades económicas; y debe gozar de garantías normativas, judiciales e institucionales.

Pero la Constitución modula el ejercicio del derecho condicionándolo a la función social. Además, reconoce la posibilidad de expropiación en términos parecidos a los reconocidos por la convención americana. Esto es por causas legítimas de utilidad pública o interés social, mediante el pago de una indemnización, y como resultado de un debido proceso.

Pero como contrapeso al reconocimiento de la expropiación, se proscribe la confiscación. La Sala de lo Constitucional ha dicho que la diferencia entre ambos conceptos consiste en que la confiscación esel apoderamiento de todos los bienes de una persona, o de una parte sustancial o importante de ellos, los que en virtud del acto confiscatorio pasan a poder de quien los realiza, por lo general del Estado, sin ningún tipo de comprensión o indemnización. De ahí que la línea entre una confiscación y una legítima expropiación se marca por la existencia o no de una causa legítima y una indemnización justa.

3. En El Salvador de Bukele

En 2019, El Salvador comenzó a ser gobernado por Nayib Bukele. Hoy continúa en un segundo período presidencial, aún cuando la Constitución lo prohíbe expresamente.

Desde que Bukele asumió el gobierno, se han aprobado distintas leyes para establecer regímenes especiales de expropiaciones. Entre estos destacan el régimen para el desarrollo del Tren del Pacífico, del Aeropuerto Internacional del Pacífico, para la construcción de centros penitenciarios, y para cualquier obra realizada por la Dirección Nacional de Obras Municipales.

Aunque estos regímenes especiales mantienen que el proceso de expropiación se realice ante un juez, limitan significativamente las herramientas del propietario para defenderse. En unos casos, el recurso de apelación únicamente sirve para cuestionar el monto de la indemnización, pero no puede controvertirse la causa de utilidad pública o interés social que invoque el Estado. En otros casos, se priva al propietario de manera absoluta la posibilidad de apelar.

El hecho de que la decisión de expropiación se traslade al órgano judicial, únicamente opera como una efectiva garantía cuando existe independencia judicial y separación de poderes. Si una sociedad carece de esas garantías, el derecho de propiedad estará en permanentes condiciones de vulnerabilidad.

Son precisamente esas circunstancias —la independencia judicial y la separación de poderes— las que examina para todos los países el Rule of Law Index, elaborado cada año por el World Justice Project.

Uno de los factores que se evalúan para construir el indicador es la efectiva limitación de los poderes del gobierno por parte del órgano judicial. El siguiente gráfico muestra el deterioro que durante el gobierno de Bukele ha sufrido el órgano judicial para operar como un efectivo mecanismo de control frente al ejecutivo:

Fuente: World Justice Project. Rule of Law Index.

Pero no es solo el contenido de las leyes o el deterioro de la independencia judicial durante el gobierno de Bukele, lo que amenaza al derecho de propiedad. Este también ha enfrentado amenazas significativas a partir de conductas que, al margen de procesos administrativos o judiciales, han sido cometidas por oficiales del gobierno.

Revista Factum publicó investigaciones sobre cómo representantes del gobierno ejecutaron confiscaciones de inmuebles para el desarrollo de los proyectos de Surf City 2, y el Aeropuerto Internacional del Pacífico.

Las confiscaciones no solo se han realizado respecto a inmuebles. También hay que destacar el caso ocurrido en 2022 con una empresa que prestaba el servicio de transporte público de pasajeros que habría estado cobrando una tarifa superior a la regulada. El gobierno, además de revocar la concesión del servicio público, pasó de inmediato, a través del Viceministerio de Transporte y de la Fuerza Armada, a tomar la posesión de los autobuses de la empresa, y a disponer de ellos para prestar directamente el servicio de transporte.

Todas estas circunstancias van permeando para que indicadores internacionales registren un deterioro en la protección al derecho de propiedad en El Salvador. Para elaborar el Índice de Libertad Económica, el Fraser Institute hace una evaluación sobre el sistema legal y derechos de propiedad de cada país. Sobre esto dicen: ‘La seguridad de los derechos de propiedad, protegidas por el estado de Derecho, provee la base de la libertad económica y la eficiente operación de los mercados. Aunque la data más reciente disponible de este indicador es de 2022, muestra que en el gobierno de Bukele se agudizó la desprotección al derecho de propiedad:

Fuente: Fraser Institute. Economic Freedom Index.

4. Conclusiones

En su discurso ante la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2024, Nayib Bukele dijo que en El Salvador la propiedad privada está garantizada. Pero, contrario a ello, los hechos e indicadores internacionales demuestran que el gobierno de Bukele ha acrecentado los ataques al derecho de propiedad.

El Salvador necesita urgentemente salir de la trampa de bajo crecimiento económico y tomar la carretera a la prosperidad y el desarrollo. La propaganda, los cambios estéticos y la permanente creación de expectativas nunca sustituirán el impacto que provoca la llegada de inversiones reales en el país. Y es imposible atraer inversiones en un entorno que amenaza cada vez más a la propiedad privada.

Un proyecto liberal precisa de una efectiva protección de la propiedad privada. De modo que es inconsistente categorizar como amigo de la libertad económica al gobierno de Bukele. Si se rasca la fina capa de su retórica, se encontrará que en el ejercicio del poder ha adoptado políticas y actos de autoridad que causan graves amenazas a la propiedad.


*Daniel Olmedo es abogado salvadoreño. Máster en Derechos Fundamentales por la Universidad Carlos III de Madrid. Ha trabajado en gremiales empresariales, firmas de abogados y en la Sala de lo Constitucional. Fue profesor de Derecho Constitucional, Derecho Administrativo y Derecho de Competencia. Ha sido directivo del Centro de Estudios Jurídicos y del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional-Sección El Salvador. Escribió el capítulo La Constitución Económica en la obra conjunta Teoría de la Constitución, editada por la Corte Suprema de Justicia.

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