Dolarización salvadoreña

Primero, una prehistoria de la moneda. La implantación del primer modelo agroexportador y la creación de la república cafetalera derivaron en el peso salvadoreño, que luego fue renombrado como colón en 1892. También estableció un sistema monetario híbrido, por un lado, con emisión monetaria en manos de bancos privados y, por otro, el “pago” con fichas de finca de la mano de obra cafetera. El impuesto a las exportaciones de café, a las importaciones y otros sostenía las finanzas públicas.

En la década de los años treinta del siglo XX, la Gran Depresión provocó una caída en cascada de los precios del café, las exportaciones, las importaciones y las finanzas del estado. La crisis económica se convirtió en una crisis social y luego en una crisis política que fue la plataforma para la llegada de Arturo Araujo al gobierno salvadoreño en 1931. Araujo enfrentó una severa crisis fiscal y fue depuesto por un golpe de estado que al final instauró al militar Maximiliano Hernández Martínez. Los levantamientos indígenas campesinos de enero de 1932 que reclamaron derechos económicos y políticos fueron sofocados por el ejército, que recurrió al etnocidio. Un mes después, el gobierno declaró la suspensión del pago de la deuda externa.

Entre la reorganización económica, el informe Powell de marzo de 1934 concluyó que “el sistema bancario debería organizarse con un banco central dentro del sistema tradicional, con funciones de mantener y resguardar la moneda y el crédito y de emitir billetes, teniendo como uno de sus objetivos asegurar el valor externo del colón, que era la moneda nacional”.

En junio de 1934, a iniciativa del poder ejecutivo, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley de Creación del Banco Central de Reserva de El Salvador, institución que tendría como principal objetivo controlar el volumen del crédito y la demanda de moneda circulante y la facultad exclusiva de emitir billetes. A partir de su creación (como sociedad anónima), el Banco Central de Reserva (BCR) fue el único que emitió billetes.

En abril de 1961, mediante la Ley de Reorganización de la Banca de la Nación, el BCR se convirtió en una entidad del estado de carácter público, reorganizando y modificando sus funciones originales. La nueva Ley Orgánica del BCR fue aprobada en diciembre de 1961 y en ella se establecieron los siguientes objetivos: promover y mantener las condiciones monetarias, cambiarias y crediticias favorables para el desarrollo ordenado de la economía nacional; mantener la estabilidad monetaria del país; preservar el valor internacional del colón y su convertibilidad; y coordinar la política monetaria del BCR con la política económica del estado. Dentro de la organización y administración del BCR se creó la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras para supervisar al sistema financiero (BCR, 2012).

En 1973 se creó la Junta Monetaria. Ella concentró la formulación y dirección de las políticas monetarias y financieras, quedando el BCR como ejecutor. En 1982, se creó la Ley del Régimen Monetario, que depositó el manejo de las medidas monetarias, cambiarias y crediticias en el estado, por medio de la Junta Monetaria. En 1990, mediante ley, se creó la Superintendencia del Sistema Financiero y se separó del BCR.

En abril de 1991, se creó una nueva Ley Orgánica del BCR que lo definió como una institución pública, autónoma y de carácter técnico. Se eliminó la facultad de controlar el destino del crédito, prohibiendo otorgar financiamiento al estado y a las empresas públicas. Además, se eliminó la facultad de fijar las tasas de interés y el tipo de cambio. Se le mandató también la divulgación de información económica y estadística para crear mayor transparencia. En 1994, se eliminó la responsabilidad del BCR de otorgar crédito para el sector privado, a través del sistema financiero, trasladando esta función a el recién creado Banco Multisectorial.

El Salvador en los últimos 35 años ha transitado de una economía agroexportadora con una pequeña base industrial hacia una economía dual: ad intra consumidor e importadora y ad extra, exportadora de manufacturas y servicios. Con un fuerte flujo de emigración de su población en edad productiva y entrada de remesas familiares.

Finalmente, recordamos lo dicho en el primer artículo. En noviembre de 2000, el gobierno de Francisco Flores propuso al congreso la Ley de Integración Monetaria que, de hecho, provocaba la dolarización de la economía a fijar el tipo de cambio nominal de 8.75 colones a 1 dólar. Declaró el dólar como moneda de curso legal irrestricto; obligó al BCR a canjear los colones en circulación por dólares. Permitió que los salarios, sueldos y honorarios fueran denominados y pagados en dólares a través del tipo de cambio fijado, entre otras profundas reformas en el sistema financiero y bancario. Fue aprobada con 43 votos y entró en vigor el 1 de enero de 2001.

La dolarización en El Salvador

Cuando se analizan los países que enfrentaron la decisión de dolarizar, la literatura económica se enfoca en mostrar casos donde se ha reintroducido una moneda nacional y sus efectos, además de exponer los potenciales riesgos y costos a los que se enfrenta al retomar una política monetaria activa. Se presenta aquí un resumen de diez casos de economías que han enfrentado el dilema de la dolarización y que decidieron aplicarla o no.

Cuadro 1. Comparación de casos de países asociados a un régimen de tipo de cambio dolarizado.

Fuente: Elaboración propia.
Notas: Se agrega el caso de Argentina y Panamá para ilustrar los casos.
1. En 1903 se dio la separación entre Panamá y Colombia. Junto a la construcción del canal, se creó la Zona del Canal enclave de Estados Unidos. En 1904 se firmó un «convenio monetario» que permitió que el dólar fuera una moneda de curso legal en Panamá y al recién creado balboa tener curso legal en la Zona del Canal. Antes de la independencia circuló el peso colombiano. Posteriormente, en 1948, se creó el área económica especial denominada Zona Libre de Colón. Entre 1988 y 1990, Estados Unidos congeló el sistema bancario y cerró el flujo de dólares para uso doméstico de Panamá. En este período se dio la invasión militar que depuso al gobierno de facto.
2. Argentina adoptó una caja de conversión en 1991 que terminó con la crisis financiera de 2001.
3. Afganistán e Irak consideraron la dolarización, pero optaron por una nueva moneda local.
4. En febrero del 2019, las autoridades introdujeron una nueva moneda local llamada dólar zimbabuense o ZWL $ a un tipo de cambio de 2.5 ZWL $ por 1 dólar estadounidense.

Un argumento teórico para utilizar la dolarización es que un país se encuentre con una inflación incontrolable y sumida en una crisis económica. Ecuador tenía estos dos elementos, El Salvador no. Otro argumento para dolarizar es que un país llega a sobreendeudamiento y cae en impago de deuda (default), crisis bancaria e hiperinflación. Zimbabue tenía estas características, El Salvador no.

El siguiente cuadro muestra casos seleccionados comparados con el país.

Cuadro 2. Cuadro comparativo de El Salvador, Panamá, Ecuador y Zimbabue en 2015.

Fuente: BCR (2016) y en base de informes del Art. IV elaborados por el FMI.
Notas:
1. Operó solo siete días.
2. Parte de Rodesia en 1956.
3. Régimen de múltiples monedas que incluyen, además de las mencionadas, pula, libra esterlina, yuan chino, yen japonés, dólar australiano, rupia india.
4. En febrero del 2019, las autoridades introdujeron una nueva moneda local llamada dólar zimbabuense o ZWL $ a un tipo de cambio de 2.5 ZWL $ por 1 dólar estadounidense.

En la revisión de la literatura sobre el caso de El Salvador se denota por la búsqueda de motivos para dolarizar; los potenciales beneficios; los costos; la narrativa de los potenciales costos de desdolarizar y las opciones no convencionales.

Entre la literatura nacional podemos mencionar a González (2008, 2010), Alvarado y Cabrera (2013) y Glower (2013), García, Arévalo y Hernández (2010), Swiston (2011) y Yeyati (2012).

González (2008) señala que El Salvador padece los efectos de la enfermedad holandesa derivada de sus flujos de remesas, causando una apreciación cambiaria y lento crecimiento. En contraste, los casos exitosos de crecimiento tienen en común el uso instrumental del tipo de cambio para dotar de rentabilidad al sector transable. Por ello sugiere que la dolarización debe desmantelarse adoptando un sistema flexible que permita el uso del instrumento cambiario para detonar el crecimiento.

También González (2010) analizó la enfermedad holandesa en países dolarizados. Compara a Ecuador, El Salvador y Panamá. Encontró que los tres países padecen de la enfermedad holandesa, pero su causa no es la misma. En Ecuador responde al boom del sector petrolero y desde aproximadamente la mitad de los noventa se agrega también un boom de remesas familiares. En El Salvador se origina en su totalidad en las remesas familiares. En Panamá se le asocia con los recursos externos provenientes principalmente de la actividad del canal (incluyendo la Zona Libre de Colón y el Centro Financiero Internacional).

García, Arévalo y Hernández (2010) realizan un análisis descriptivo de las medidas de política económica aplicadas al país. Da una mirada global a la apertura comercial, el comercio exterior, la emigración, la situación fiscal, los movimientos de capital extranjera y las remesas, la situación del sistema financiero, la política financiera y la supervisión y regulación del sistema financiero, tratando de moldear posibles beneficios al adoptar el dólar.

Swiston (2011) calcula que las tasas activas y pasivas de los bancos comerciales bajo la dolarización han sido de 4 a 5 puntos porcentuales por debajo de lo que hubieran sido si el tipo de cambio fijo se hubiera mantenido vigente. Señala ahorros netos por intereses de 0.5 por ciento del PIB por año para el sector privado salvadoreño y 0.5 por ciento del PIB para el sector público, incluido el costo de oportunidad del señoreaje perdido. Plantea que la experiencia de los países de América Central con tipos de cambio flotantes no sugiere que una política monetaria independiente traería al país ganancias significativas en esta área.

Yeyati (2012), en un balance sobre la dolarización en El Salvador, señaló que la mayor volatilidad del producto, menor margen fiscal y menor crecimiento económico eran los costos de dicho régimen. Así, se volvieron restricciones un bajo crecimiento, una creciente deuda pública dolarizada y un limitado espacio fiscal.

Glower (2013) señala que el desmantelamiento de la política monetaria y las debilidades del estado para captar ingresos, financiar infraestructura y la formación de capital humano presionan los déficits fiscales con mayores gastos. Para él, la economía ha perdido la capacidad intrínseca para generar dólares y las remesas esconden la magnitud de los desequilibrios y debilitan las instituciones. Además, existen condiciones económicas que presionan hacia la desmonetización de la economía nacional. Existe una tendencia a la deflación. La tasa de inflación subyacente muestra niveles de deflación que es encubierta por la volatilidad de otros bienes tales como los alimentos y el petróleo.

Calvo (2002) cree que la deflación por deuda es la más grave amenaza para una economía dolarizada. Irving (1933) definió la deflación por deuda como una combinación de deuda y deflación, un sobreendeudamiento genera deflación y hace que el valor real de la deuda aumente. «Entre más pagan los deudores más deben».

Jácome y Lönnberg (2010) señalan que los desequilibrios fiscales conllevan a un aumento de riesgo país, mayor incertidumbre sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas y eventualmente a la dolarización. De ahí la recomendación de reglas fiscales.

Alvarado y Cabrera (2013) encontraron que las políticas de austeridad basadas en reglas fiscales provocarán una reducción del gasto público y un incremento de impuestos que ocasionará a la economía salvadoreña un menor ingreso disponible de los hogares y de las ganancias de las empresas, una declinación de la demanda agregada y, posteriormente, de la producción con los consiguientes efectos de mayor desempleo en el mercado laboral.

La dolarización no es una estrategia de crecimiento (González, 2010) si los beneficios narrados por García, Arévalo y Hernández (2010) y los calculados por Swiston (2011) nos llevan a plantear que, a pesar de tener bajas tasa de interés, la dinámica de las inversiones es insuficiente dado que el ahorro doméstico es bajo. Además, la política monetaria de la FED no añade ventajas sobre las tasas de interés de los socios regionales e incluso con la cuenta de capital abierta y una apertura financiera irrestricta los flujos de capitales, ya sea de inversión extranjera directa o no, son insuficientes para dinamizar la inversión global y romper el bajo crecimiento observado.

En el contexto de la dolarización, los fenómenos como la desmonetización de la economía, las presiones deflacionarias, la apreciación cambiaria vis a vis con los socios comerciales, el boom de los créditos (o el crecimiento de la deuda privada) y la capacidad de creación de dinero de los bancos comerciales, el sobreendeudamiento de los hogares, la deflación por deuda, el traspaso de la política monetaria de los Estados Unidos en las tasas de interés locales, la deuda de pensiones y la fragilidad de las finanzas públicas no debe ser minimizado.

La dolarización tiene ganadores y perdedores. Los ganadores relativos de un régimen superfijo son los sectores importadores, rentistas y acreedores. Los sectores perdedores relativos son los exportadores y los deudores.

La narración mítica de la dolarización como ente que salva al país y le brinda incontables beneficios a la población (teóricos o en un futuro incierto) es un lenguaje que roza un discurso teosófico. Estos mitos deben ser derivados.

La dolarización no es un almuerzo gratis. Mantener el esquema de dolarización actual para preservar sus limitados beneficios, sin considerar sus recurrentes e insostenibles costos tradicionales (cuantificables o no cuantificables), costos de oportunidad (convencionales y no convencionales), imponiendo severas limitaciones, es una rémora de política económica que puede convertirse en una lápida para los fundamentos de la actual economía salvadoreña. De ahí la importancia de realizar reformas económicas al modelo económico vigente.

En el último artículo hablaremos de la desdolarización, sus riesgos y mitos.


Referencias

Alvarado, C. y Cabrera, O. (2013). Evolución del déficit fiscal y la deuda pública en El Salvador: Una iniciación a los modelos stock-flujo en una economía dolarizada. Documentos Ocasionales No. 2013-02. Banco Central de Reserva de El Salvador.

Berg, A. y Borensztein, E. (2000). The Pros y Cons of Full Dollarization. IMF Working Paper WP/00/50. Marzo 2000.

Calvo, G. A. (2002). On dollarization. The Economics of Transition, 10(2), 393–403. doi:10.1111/1468-0351.00117.

Fisher, I. (1933) “The debt deflation theory of Great Depressions” Econométrica, vol.1.

FMI (2009). Zimbabwe: Articulo IV. IMF Country Report No. 09/139. May 2009.

FMI (2016). El Salvador: consulta del artículo IV de 2016. “Selected Issues Paper”. FMI, informe del país no. 16/208. Julio 2016.

FMI (2016a). Zimbabwe: Articulo IV y tercera revisión del programa de monitoreo del staff. IMF Country Report No. 16/109. May 2016.

FMI (2020). Zimbabwe: Articulo IV. IMF Country Report IMF Country Report No. 20/82. Marzo 2020.

García, Arévalo y Hernández (2010). Fundamentos económicos del sistema monetario en El Salvador. DO No. 2010-01. Banco Central de Reserva de El Salvador.

Glower, C.J. (2013). Aspectos monetarios de la dolarización y la reactivación económica en El Salvador: diagnóstico, perspectivas y opciones. CICSH. Colección Estudios, n.° 7.

González, M. (2008). El Salvador: Remesas, Dolarización y Crecimiento. CICH, Universidad José Matías Delgado. 2012 1era. Reimpresión. El Salvador.

González, M. (2009). El Salvador: Tipo de cambio, inflación y crecimiento. CICH, Universidad José Matías Delgado. El Salvador.

González, M. (2010). Ecuador, El Salvador y Panamá: Dolarización y Crecimiento. CICH, Universidad José Matías Delgado. El Salvador.

Jácome, L.I. y Lönnberg.A. (2010). Implementing Official Dollarization. IMF Working Paper WP/10/106. Abril 2010.

Swiston, A. (2011). Official Dollarization as a Monetary Regime: Its Effects on El Salvador? IMF Working Paper WP/11/129. Junio 2011.

Yeyati, E. L. (2012). Balance de la dolarización en El Salvador. Elypsis/UTDT/Brookings. Junio 2012.

BCR (30 de marzo de 2012). Historia de la moneda. Recuperado de: https://www.bcr.gob.sv/esp/index.php?option=com_content&view=article&id=102&Itemid=261

BCR. Reseña histórica del Banco Central de Reserva de El Salvador. Recuperado de: https://www.bcr.gob.sv/esp/index.php?option=com_content&view=article&id=49&Itemid=84


*Willian Alirio Martínez es economista, interesado en integración regional, política económica y políticas públicas.

Foto de portada Factum/Salvador Meléndez

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