“A largo plazo todos estaremos muertos”

La “Política Nacional de Justicia, Seguridad Pública y Convivencia” (PNJSPC), diseñada durante la Administración Funes y retomada por la actual, está estructurada en 5 ejes de trabajo, a saber: I) Control y represión del delito, integrado por 5 estrategias y 27 líneas de acción; II) Prevención social de la violencia y del delito, conformado por 6 estrategias y 38 líneas de acción; III) Ejecución de medidas y penas, rehabilitación y reinserción social, compuesto por 6 estrategias y 24 líneas de acción; IV) Atención a víctimas, desagregado en 2 estrategias y 12 líneas de acción; y V) Reforma institucional y legal, constituido por 3 estrategias y 12 líneas de acción. Así, la PNJSPC tiene un cúmulo de 22 estrategias y 113 líneas de acción, además de algunas acciones específicas. Podría decirse que, sin duda, es una política pública muy completa o “integral”.

Desde un punto de vista teórico, una política pública constituye un curso de acción, el cual tiene como basamento el conocimiento y la racionalidad. En este sentido, el llamado “Ciclo de vida de las políticas públicas” es un instrumento de análisis que establece que la gestión de políticas públicas, en una de sus adaptaciones, típicamente se aviene al siguiente proceso: 1) Surgimiento y definición del problema; 2) Inclusión en la agenda      –pública y de Gobierno–; 3) Formulación y adopción de las estrategias; 4) Implementación; 5) Evaluación; y 6) Retroalimentación o terminación. Este ciclo no sigue una lógica lineal, puesto que en la práctica no se transita ni progresiva ni taxativamente entre las diferentes etapas; por el contrario, se sufren habituales saltos y hasta retrocesos en las mismas. Con todo, resulta evidente que la formulación es una fase clave y determinante, pero está muy lejos de cubrir lo necesario para que una política pública se convierta en realidad.

Según la teoría de Gobierno, en su literalidad, la conducción de acciones gubernamentales implica usar con habilidad herramientas tales como: Nodalidad (o información), Autoridad, Tesoro y Organización (las siglas que se utilizan como nemotecnia justamente son NATO). Asimismo, el ejercicio de gobernar exige tener claridad sobre una gama de restricciones que lo condicionan, dentro de las que destacan las de tipo político, legal, institucional, financiero y temporal (lo que requiere de manejar con astucia los tiempos político-electorales, técnicos y administrativos). Aprender a funcionar en el marco de estas restricciones es indispensable para poder gobernar con eficacia.

Si no se tienen en cuenta tanto las herramientas como las restricciones de la acción de Gobierno al momento de diseñar políticas públicas se corre el riesgo de provocar lo que se conoce como “brecha de implementación”, que en palabras sencillas quiere decir que lo que se planifica no se ejecuta, o al menos no como se preveía. Cuando eso sucede, las políticas, las estrategias o los planes están muy cerca de quedarse en mera “poesía”, aunque cuenten con la mejor confección encima del papel.

Hay que reconocer que muchas fallas en la implementación, o incluso en la evaluación, derivan de complicaciones en el diseño mismo de las políticas públicas. Como regla general, los diseños más integrales suelen ser los menos “implementables”, por cuanto son más complejos y reclaman el concurso de más instituciones, más personal, más recursos y más tiempo, cuando no de nuevos marcos legales. En una frase: a mayor integralidad menor viabilidad práctica de las políticas públicas.

Esto último ilustra lo que en la teoría anglosajona se llama “trade-off”, que significa compensación, intercambio o concesión. Es una expresión empleada para aludir a situaciones en las cuales se pretenden distintas cosas que no se pueden conseguir simultáneamente. En otras palabras, gestionar políticas públicas siempre conlleva un “toma y daca”, es decir que no se puede obtener todo a la vez; y si por ejemplo se desea más integralidad en los diseños, eventualmente también habrá que admitir menos viabilidad en las implementaciones, al menos en el corto y mediano plazo. Esto obliga a pensar en términos pragmáticos e incrementales, con transformaciones graduales y continuas, ya que una buena vía para no cambiar nada es intentar cambiarlo todo de un único golpe. En definitiva, el principal y decisivo esfuerzo debe estar en la ejecución, porque es la práctica la gran evaluadora de la teoría, no al revés.

De acuerdo con los esquemas gerenciales orientados a fijar las Metas Crucialmente Importantes (MCI), hay una suerte de relación entre la cantidad de metas propuestas y el número de metas logradas con excelencia. Se ha probado que si se eligen entre 1 y 3 metas (o estrategias), se puede esperar que se alcancen precisamente entre 1 y 3; si se escogen entre 4 y 10, es posible que se cumplan 1 ó 2; y si, en cambio, se seleccionan entre 11 y 20, lo más probable es que no se logre ninguna. La PNJSPC tiene 22. En lenguaje coloquial, quizás el que mucho abarca poco aprieta.

Cuando agencias internacionales, organismos multilaterales, universidades o tanques de pensamiento recomiendan, simple y llanamente, “que se implemente” la PNJSPC tal como está pareciera que desconocen o ignoran la enorme complejidad que eso supone. En lugar de eso, en principio, sin obviar el notable valor que tiene ese documento y de hecho partiendo de ahí, habría que priorizar estrategias y líneas de acción, a fin de que, como resultado de eso, el planteamiento se adecúe de mejor forma a las herramientas y las restricciones que en efecto limitan el trabajo gubernamental.

Dicho de otro modo, habría que trasladar la integralidad al plano de la “visión de largo plazo”, sacándola del de la “intervención de corto o mediano plazo”. Algunos expertos nombran a eso “mirada de acupunturista”, en virtud de la cual es imprescindible identificar y “presionar” dos o tres puntos neurálgicos, los que tengan un impacto lo más masivo y positivo que sea posible sobre el conjunto del sistema. Por ello, es la mirada la que debiese estar puesta en el todo, pero la acción concreta debería dirigirse a algunas de las partes, las realmente vitales y no las triviales, parafraseando a Pareto. Ese es el secreto.

Si no se procede de esta manera, la acción de Gobierno estará inevitable y fatalmente amarrada a la perspectiva de largo o hasta larguísimo plazo, en particular en materia de seguridad pública y ciudadana, y como diría Keynes “a largo plazo todos estaremos muertos”, talvez a manos de la violencia y la delincuencia.

* Luis Enrique Amaya. Consultor internacional e investigador en     materia de seguridad pública y ciudadana, consultor frecuente para  organismos multilaterales y agencias internacionales de cooperación,experto en gestión de políticas públicas de seguridad basada en     evidencia y policía comunitaria.