Lo que Barack Obama encontró en C.A. (Segunda entrega)

El diálogo político entre Estados Unidos y el Triángulo Norte de Centro América pasa, en los últimos días, por el congreso en Washington. Durante la semana que empezó el pasado 23 de marzo la Cámara de Representantes realizó una audiencia para cuestionar al Departamento de Estado sobre sus planes respecto a la seguridad en la región centroamericana. Tras oír a Roberta Jacobson, la subsecretaria de Estado para el Hemisferio Occidental, congresistas de ambos partidos, demócrata y republicano, pidieron a los gobiernos de Guatemala, El Salvador y Honduras realizar reformas institucionales como prerrequisito para obtener más ayuda de Washington. Estas voces se unen a las dudas ya expresadas por senadores ante los cancilleres de los tres países. Por su parte, Eliot Engel, representante demócrata por Nueva York, pidió al mandatario guatemalteco Otto Pérez Molina que extienda el mandato de la CICIG en su país, algo que el presidente no quiere hacer. Es este, aún, un diálogo áspero, lleno de dudas que se han profundizado desde que Barack Obama llegó a la Casa Blanca en 2009. Publicamos aquí la segunda entrega del ensayo de Héctor Silva sobre las complicadas relaciones entre Washington y el Istmo en los últimos años -una adaptación del ensayo titulado «The United States and Central America’s Northern Tier: The Ongoing Disconnect», financiado y publicado originalmente por el Diálogo Interamericano.

 ¿Punto de no retorno?

Lo que Barack Obama y su primer Departamento de Estado encontraron en 2009 al sur de su frontera sur, en América Central, fue un deterioro de la seguridad ciudadana y regional provocado por la reciente llegada de los cárteles mexicanos de la droga y la expansión de las organizaciones nacionales de tráfico de drogas con acceso a extensas rutas de contrabando, vastos arsenales de armas y esquemas de lavado de dinero. Los grupos criminales, tanto mexicanos como locales, habían logrado penetrar en los gobiernos y triturar el tejido social de los países gracias al apoyo y protección de agentes estatales y socios políticos, como se describe en un informe de la ONU de 2012 sobre el crimen organizado en la región. La violencia estalló.

En 2009, los homicidios en el Triángulo Norte estaban muy por encima de los niveles que la ONU y la Organización Mundial de la Salud consideran de proporciones epidémicas. En 2013, a pesar de una caída de los homicidios en El Salvador y de una ligera disminución en Guatemala, los países del Triángulo Norte se mantuvieron en la cima de la lista en América Latina. En 2014, Honduras reportó 81 homicidios por cada 100,000 mil habitantes y en Guatemala y El Salvador, los asesinatos superaron la media de 40 por 100,000.

Durante la década pasada, la violencia condujo la política en el Triángulo Norte. Desde finales de los 90’s, la violencia y la respuesta estatal a la misma, dio forma a las campañas electorales y dio forma, sin duda, a las políticas públicas destinadas a abordar la delincuencia y la inseguridad en los tres países. La violencia callejera ha sido una de las tres principales preocupaciones de los ciudadanos durante al menos los últimos cinco años, de acuerdo a encuestas citadas por la ONU. De hecho, la violencia callejera en Honduras y El Salvador, principalmente provocada por las pandillas juveniles nacidas en Estados Unidos, disparó las políticas de mano dura que permitían el encarcelamiento de miles de jóvenes basándose únicamente en la sospecha e impuso penas de prisión severas.

El tema del narcotráfico había estado eclipsado por la narrativa de pandillas, desde finales de los 90’s y durante casi toda la primera década de 2000, en la plática sobre  la cooperación bilateral con los Estados Unidos. Los recursos financieros que Washington comprometió para evitar que los flujos de drogas que transitan por Centroamérica llegaran a Estados Unidos fueron sustanciales. Pero el «problema de las drogas», tomado como un todo, aún no era una prioridad y se mantuvo fuera del diálogo político bilateral por un buen tiempo. No era esa la principal cuestión política.

Había, de hecho, dos caminos paralelos en la narrativa de seguridad en la región. Uno fue determinado por la urgencia política real de que los gobiernos combatieran la creciente violencia en el Triángulo Norte a finales de los 90’s y en la última década.

En Honduras y El Salvador, se hizo evidente desde muy temprano, después de las guerras civiles de los 80’s, que las pandillas eran los principales impulsores del aumento de crímenes de alto impacto, principalmente homicidios y extorsiones. Estos crímenes extendieron el miedo, acentuaron la vulnerabilidad de los ciudadanos y exacerbaron la indignación social que debilitaría a los gobiernos de derecha conservadora que estaban en el poder. Entonces nació el método de mano dura y una gran cantidad de recursos fueron dedicados a él.

La participación de las pandillas en diferentes tipos de delitos variaba de un país a otro, pero en general estas organizaciones fueron los principales autores de los homicidios en la última mitad de la década los 90’s y la primera de la última década, principalmente debido a las luchas por territorio y a los rituales de iniciación que exigían a sus miembros cometer asesinatos. En Honduras y Guatemala, sin embargo, los homicidios vinculados directamente a organizaciones narcotraficantes aumentaron desde 2006. En El Salvador, las actividades de organizaciones de tráfico que droga han estado, en su mayoría, relacionadas con delitos de cuello blanco y las pandillas siguen siendo responsables de la mayoría de los homicidios.

Requisa en zona controlada por la pandilla MS13 en El Salvador. Foto de Frederick Meza.

Requisa en zona controlada por la pandilla MS13 en El Salvador. Foto de Frederick Meza.

El segundo camino de la narración de seguridad durante estos años (finales de los 90’s hasta 2000) tuvo que ver con la creciente organización y sofisticación del negocio de la droga en Centroamérica. Mientras las pandillas crecían después de las deportaciones masivas de Bush (a partir de 2003), los grupos de contrabando locales se fueron transformando en organizaciones de tráfico de drogas. Es importante entender que las DTO (acrónimo en inglés de organizaciones de tráfico de drogas) centroamericanas no son, a diferencia de sus contrapartes mexicanas, esencialmente violentas. La mayoría de ellas son antiguas organizaciones de contrabando que se transformaron en traficantes de cocaína y prefieren negociar con las autoridades que luchar contra ellas. Eso ha cambiado con los años, principalmente en Guatemala, donde la llegada del violento cártel de los Zetas redefinió el equilibrio existente en ese submundo.

Para la segunda mitad de la década pasada, los agentes estadounidenses en el terreno se concentraban en el bloqueo e incautación de los flujos de drogas mar adentro, mientras que los grupos criminales locales del istmo ya habían comprado contactos en los aparatos estatales de seguridad del Triángulo Norte. Las pandillas estaban creciendo; el tráfico de drogas tierra adentro era incipiente, todavía ensombrecido por las rutas marítimas, por lo que Estados Unidos se enfocó en sus propios objetivos de prohibición en el mar y en asistir a los aliados locales con su principal y más urgente problema, las violentas pandillas

Para el final de la administración de George W. Bush, el tráfico de drogas en el interior aún no estaba en el centro de los puntos de discusión regional considerados por los funcionarios estadounidenses y del Triángulo Norte. De hecho, las rutas terrestres continuaban sin ser un problema de la política doméstica de Centroamérica.

Al mismo tiempo, la infiltración de DTOs en las fuerzas de seguridad cubrió todos los escalones. Las operaciones de contrabando habían requerido de sobornos a las policías locales; a mediados de la década de 2000, cuando las rutas terrestres se establecieron desde Panamá hasta Guatemala, la corrupción había permeado los niveles más altos de las instituciones de seguridad lideradas por militares en Guatemala y Honduras y por la Policía Nacional Civil en El Salvador. Para entonces, las agencias estadounidenses estaban ya preparadas para tolerar la corrupción con el fin de proteger en el largo plazo a  algunos de sus activos en los cuerpos de seguridad centroamericanos.

En gran medida, Estados Unidos escribió el capítulo centroamericano de las guerras de droga a mediados de los años 2000 con los costosos programas de prohibición diseñados para cortar los flujos que venían de Colombia, enviados principalmente por vía marítima. Cuando la cocaína se trasladó tierra adentro, sus operadores regionales utilizaron sus contactos cultivados por años, con agentes del Estado, para asegurar el tránsito.

Y cuando el flujo de droga y su dinero golpearon el continente centroamericano, las grandes debilidades históricas ya conocidas de los organismos de cumplimiento de ley—policía o ejército— guatemaltecos, hondureños y salvadoreños estaban tan exacerbadas que la capacidad de respuesta de los estados ante el crimen se había visto comprometida. Fue principalmente el dinero del narcotráfico el que corrompió grandes segmentos de las fuerzas del orden locales y les impidió reformarse a sí mismas desde dentro o asegurar el apoyo político externo para reformarse. Este fue el caso especialmente en Guatemala y Honduras.

Ficha policial de José Adán Salazar Umaña, alias "Chepe Diablo", considerado capo de narcotráfico por la administración Obama. En El Salvador ha sido favorecido por la Fiscalía General.

Ficha policial de José Adán Salazar Umaña, alias «Chepe Diablo», considerado capo de narcotráfico por la administración Obama. En El Salvador ha sido favorecido por la Fiscalía General.

El tráfico de droga en Centroamérica no se convirtió en un problema de Estados Unidos sino hasta mediados de la década de 2000. Para entonces, la ruta del Caribe estaba mayoritariamente cerrada y el tránsito marítimo del Pacífico estaba fuertemente monitoreado desde finales de 1990, cuando Estados Unidos estableció una posición de radar estratégico en El Salvador. Para el 2005, los cárteles mexicanos empezaron a abrir «plazas» o a controlar territorio en el Triángulo Norte, la agitación política en Honduras reforzó la seguridad de las rutas allí, y las debilitadas instituciones de El Salvador abrieron espacios para una retaguardia segura y para rutas terrestres alternas.

Hasta ese momento, las pandillas eran el tema central, tanto para Estados Unidos—así lo habían determinado las políticas internas de Bush—como para los gobiernos centroamericanos asediados por el aumento de las cifras de homicidios y la violencia callejera sin precedentes. Ninguna de las partes entendía todavía la amplitud y la profundidad de la creciente penetración de la DTO en las instituciones políticas y administrativas y en los tejidos sociales de  toda la región.

Cuando los cárteles mexicanos de droga comenzaron su búsqueda de posiciones operativas de avanzada en territorio guatemalteco, alrededor de 2005, el tema del narcotráfico entró en la narrativa de seguridad regional y en las conversaciones de Washington que dieron forma a los programas bilaterales. En 2006, las guerras de los cárteles comenzaron en México. Cuando Felipe Calderón asumió el poder, lanzó una política de guerra abierta que desplegó tropas a los puntos de conflicto y terminó empujando al Cártel de Sinaloa y a los Zetas hacia el sur, principalmente al altiplano y a las selvas del norte guatemaltecos. La guerra mexicana contra las drogas era un elemento que podía cambiar el juego en toda la región, de acuerdo a Mauricio López Bonilla, ministro guatemalteco de seguridad.

Luego, en 2009, la frágil situación de seguridad en Honduras fue debilitada por el golpe de Estado; la costa atlántica, las tierras bajas del norte y la selva se abrieron para aumentar el tráfico aéreo procedente de la región de la frontera Venezuela-Colombia. Un mapeo del Departamento de Estado en 2011 desarrollado con datos de inteligencia sobre el terreno traza claramente la ruta mejorada a través de territorio hondureño, por el que transitaba alrededor del 60 por ciento del tránsito en el amplio corredor de la región centroamericana. Solo en 2011, unas 554 toneladas de cocaína pasaron por el Triángulo Norte; entraron principalmente por Honduras. Casi la mitad de la cocaína, 239 toneladas, fue trasladada en avión a Honduras directamente desde sus lugares de producción en Venezuela y Colombia, y luego transbordada a los mercados de consumo en Estados Unidos y Europa. La apertura de Honduras permaneció igual de amplia hasta el final de 2013, de acuerdo con oficiales estadounidenses y salvadoreños y con ex oficiales hondureños encargados de hacer cumplir la ley sobre el terreno.

Hoy en día, lo que comenzó como un problema de tráfico de droga para Estados Unidos y la región ha generado poderosos actores criminales no estatales que han creado fuertes microeconomías en territorios extensos en cada uno de los países del Triángulo Norte. La Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) reconoce la existencia de, al menos, doce grandes organizaciones sofisticadas de narcotráfico en la región, capaces de sobornar funcionarios, lavar dinero, transportar a nivel transnacional, y manejar diferentes grados de poder político. La mayoría de ellos operan en Guatemala.

Lámina que detalla el tráfico de cocaína por Centro América en 2011, elaborado por agencias estadounidenses.

Lámina que detalla el tráfico de cocaína por Centro América en 2011, elaborado por agencias estadounidenses.

Algunos afirman que la atención de Estados Unidos al problema llegó demasiado tarde: al enfocarse principalmente en las pandillas y al ver el tráfico de drogas como un problema de prohibición, Estados Unidos falló al no abordar otros retos básicos y endémicos de las instituciones de la región, que se habían intensificado por el dinero de la droga, tales como la corrupción, la debilidad institucional y la colusión con el crimen organizado.

A medida que la fuerza y los territorios de las DTO crecieron, los gobiernos centroamericanos pusieron a prueba algunas estrategias propias. En 2012, una tregua en El Salvador, entre las pandillas MS-13 (Mara Salvatrucha-13) y el Barrio 18, alimentada por la administración Funes, sin informar a la Embajada de Estados Unidos, desafió la prevaleciente narrativa antipandillas, cultivada por largo tiempo por Estados Unidos en San Salvador (era desde El Salvador que el FBI se proponía lanzar unidades de investigación antipandillas hacia Guatemala y Honduras). Pero la tregua también desenmascaró lo que había sido relegado a una segunda línea de interés: la influencia no violenta pero perversa del crimen organizado en alimentar  tendencias más sofisticadas de la delincuencia, como el lavado de dinero o el incremento de tráfico de drogas por  organizaciones locales relacionadas con los cárteles mexicanos y las estructuras transnacionales que continúan traficando cocaína, metanfetamina y personas indocumentadas a suelo estadounidense.

En Guatemala, las tímidas reformas institucionales se lograron, en parte, debido a un empuje diplomático de la Embajada de Estados Unidos y de las Naciones Unidas a través de su Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG). Estas reformas incluyen la creación de una unidad antinarcóticos de élite, examinada por la CICIG; el nombramiento de una fiscal independiente y atrevida—una mujer con raíces en la izquierda guatemalteca—en el Ministerio Público; o incluso el emblemático juicio del ex dictador Efraín Ríos Montt en suelo guatemalteco, por genocidio y crímenes contra la humanidad (algunos observadores en Guatemala afirman que el juicio mismo, aunque sin terminar, y ahora entrelazado con una judicatura generalmente dócil y corrupta, puede ser visto como un punto de inflexión en la lucha contra la impunidad en el país).

La llegada de Otto Pérez a la presidencia— un militar retirado que hizo campaña alrededor de políticas de Mano Dura— trajo consigo un dilema moral, si se mira desde la perspectiva de Washington. Por un lado, Pérez fue el primer presidente latinoamericano que abrió públicamente el debate sobre la legalización como una nueva forma de lidiar con el problema de la droga en la región. La administración Obama se había opuesto fuertemente a esto y Pérez planteó la cuestión justo antes de la VI Cumbre de las Américas en Cartagena, en abril de 2012, lo que provocó una narrativa de legalización que confrontó la posición de Washington y trajo cierta vergüenza a la delegación estadounidense. Desde entonces, los analistas guatemaltecos afirman que Pérez ha utilizado el guión de la legalización asiduamente al abordar el problema de la droga, en su país, en la región y en Washington.

Por otro lado, tanto funcionarios estadounidenses como centroamericanos en el terreno, parecen coincidir en que Guatemala es el mejor lugar para buscar resultados en el portafolio de seguridad de la región. Los Zetas, alguna vez una fuerza poderosa en el país, están ahora desorganizados, debido principalmente al debilitamiento del cártel en México y a una serie de operaciones enfocadas contra ellos —un cambio que ha causado confusión y fragmentación en el liderazgo de organizaciones de tráfico de droga, que no necesariamente ha significado una disminución de la violencia. Guatemala persigue activamente una política de extradición de señores de la droga a Estados Unidos. En El Salvador existe un entendimiento general de que algunas de las últimas operaciones contra estructuras de crimen binacionales de Guatemala-El Salvador han sido empujadas desde la Ciudad de Guatemala. Pero, sobre todo, los analistas citan constantemente las tímidas reformas institucionales como una posible vía para el futuro en la región.

Para 2013, es justo decir que la agenda común de seguridad entre Washington y el Triángulo Norte se encontraba estancada, por decir lo menos. Mientras que los flujos de cocaína han aumentado en Centroamérica y una incipiente industria productora de metanfetamina se abre camino desde México, las incautaciones se han mantenido estables. Desde Washington, hay dos explicaciones para la falta de progreso: una afirma que está relacionada con la disminución del consumo en Estados Unidos, parcialmente compensado por un pequeño incremento en el consumo de drogas en Europa y México; la otra explicación, menos pública, descansa en la inefectividad del socio local, como en El Salvador, donde el último informe del Departamento de Estado de Estados Unidos sobre drogas, señala a las autoridades locales para que expliquen el nivel mínimo histórico de incautaciones.

Antiguos programas de cooperación bilateral han encontrado obstáculos para llegar a ser verdaderamente efectivos en enfrentar incluso los principales objetivos de Estados Unidos de prohibición e intercambio de inteligencia. Algunos funcionarios estadounidenses sobre el terreno tienen dudas acerca del nivel de compromiso de los organismos encargados de hacer cumplir la ley y de los agentes políticos que han evitado la tarea de desarrollo institucional, pendiente desde hace mucho.

Algunos en la región todavía afirman que Washington no ha abordado consistente y estratégicamente la inestabilidad en la región, causada principalmente por la falta de seguridad y alimentada por un bajo crecimiento económico.

Hechos y eventos respaldan la opinión de que la falta de atención al Triángulo Norte de parte de Washington fue en realidad un fracaso y no simple negligencia. Bajo las narices de los funcionarios de Washington, la crónica corrupción permeaba los cuerpos militares y policiales hondureños. Desde 2005, habían sonado las alarmas sobre el riesgo de que Guatemala se convirtiera en un Estado fallido. Y se sabía de la participación directa de al menos dos funcionarios salvadoreños electos en conspiraciones para introducir entre 36 y 45 toneladas de cocaína a Estados Unidos desde 2004 hasta 2008.

Es justo decir que una de las razones del fracaso ha sido la disposición de los encargados de las políticas en Washington— o por lo menos de las agencias policiales estadounidenses sobre el terreno— a pasar por alto la corrupción y las debilidades en las policías locales o en los socios militares, con el fin de proteger activos amigables o para preservar los programas bien financiados que han demostrado ser eficaces, pero, de nuevo, limitados por un enfoque estrecho: son programas, no políticas públicas.

A menudo, el conocimiento del Departamento de Estado sobre la corrupción en las instituciones gubernamentales del Triángulo Norte es incompleto o sesgado. Los agentes estadounidenses sobre el terreno están familiarizados con la mayoría de las denuncias por corrupción, pero al final del día, algunos de esos datos se quedan fuera de las notas oficiales y los detalles están pocas veces disponibles para los funcionarios de Washington hasta que el problema adquiere proporciones gigantescas, como ocurrió con la fuerzas policiales guatemaltecas y hondureñas. El punto es que la corrupción en sus etapas iniciales o cuando comenzaba a extenderse, a menudo se consideraba un problema menor o un problema que no afectaba a los Estados Unidos. Es justo ahora, incluso con la Policía Nacional Civil salvadoreña (PNC) —considerada como la agencia de la ley modelo en el Triángulo Norte— que Estados Unidos ha desarrollado un sentido general de preocupación. Un funcionario del Departamento de Justicia me dijo a finales de 2013: «Es muy poco lo que podemos hacer ahora con la PNC; todo lo que les importa a los comisionados [de alto rango] es el poder y el dinero. Tendremos que mirar hacia los rangos más bajos para tratar de rescatar a la policía».

Ganar control sobre los corredores centroamericanos de comercio ilícito sigue siendo incierto para Estados Unidos. La corrupción parece ser una renovada preocupación en Washington, colocada por algunos altos cargos del Congreso en el nivel superior de la orden del día. Por encima de todo, el flujo de inmigrantes indocumentados de esta región, todavía una de las zonas más violentas del mundo, se mantiene constante y, de hecho, se ha elevado a nuevos máximos en los últimos tres años.

Las complejidades del tráfico de drogas, la lucha contra las DTO vinculadas con instituciones públicas corruptas y la reconstrucción de las sociedades carcomidas por la violencia y nubladas por las oscuras perspectivas económicas siguen sin resolverse en Washington y en Guatemala, San Salvador y Tegucigalpa por igual. Las conversaciones con los responsables políticos y funcionarios de la administración ponen en claro que les resulta difícil reconocer que hay un problema en ebullición.

Próxima semana: La apuesta inicial de Obama.
Publicado originalmente en 2014. Traducción del inglés de Alejandra Nolasco.

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