Aumento al Fodes: más dinero en saco roto

Ni las recomendaciones del Banco Interamericano de Desarrollo, ni las de Fusades, referente del partido Arena, ni los estudios del Ministerio de Hacienda del gobierno del FMLN sirvieron para frenar un incremento de más de $100 millones al Fodes para los municipios salvadoreños. Una decisión con más inclinaciones políticas que económicas. Sin una reforma a la Ley del Fodes, no hay ninguna garantía de que más dinero de los impuestos para las alcaldías equivaldrá a más desarrollo municipal.

Fotos FACTUM/Salvador Meléndez

Se llamaba “La Santa Tecla del Futuro”. En tres videos cortos, el alcalde de Santa Tecla, Roberto d’Aubuisson, mostraba a los tecleños una ciudad moderna, de fantasía. En el parque El Cafetalón, prometía edificar un parqueo de varios niveles y una cancha de básquetbol en su terraza. Ofrecía techar la cancha de básquet que ya existe al poniente del parque y también prometía hacer un techo al pequeño anfiteatro de graderíos de cemento. Iba a construir una plaza conmemorativa y un miniparque para patinetas. El mercado Dueñas iba a tener un look de centro comercial, junto a los nuevos mercados distritales. Esos videos del hijo del fundador del partido Arena le ayudaron en su campaña, entre otra propaganda, para reelegirse en la alcaldía el 4 de marzo de 2018.

Un año después, esos proyectos siguen existiendo solo en video.

Sin suficiente dinero, los grandes proyectos municipales se quedan en papel, o en videos. Las finanzas de la Alcaldía de Santa Tecla, como casi todas las de los otros 261 municipios salvadoreños, no son destinadas en grandes porcentajes para proyectos de beneficio común. Más bien, las alcaldías ocupan mucho dinero en salarios de personal y en bienes de consumo y servicios, en el pago de deudas y sus intereses y en el mantenimiento ordinario de servicios como la recolección de desechos sólidos. Viven, pero su existencia no garantiza desarrollo.

Los números ilustran el problema: solo en el año 2018, a diciembre, Santa Tecla contaba 18.9 millones de dólares en gastos generales. De esa cantidad, un poco más de 6.4 millones de dólares (casi un 34 % del gasto total) se había dirigido a gastos de personal: remuneraciones de empleados permanentes, de empleados eventuales, gastos de representación, seguros, contribuciones patronales e indemnizaciones.

Más de 2.6 millones de dólares (casi un 14 % de los gastos generales) se habían usado, entre enero y diciembre, en bienes de consumo y servicios de la propia alcaldía. Mientras que los gastos financieros: pagos de deudas e intereses al sector público y privado, superaban los 8 millones de dólares.

Sin embargo, los gastos en proyectos para el desarrollo municipal de Santa Tecla no alcanzaron ni siquiera los 200,000 dólares.

El estado de la situación financiera de la Alcaldía de Santa Tecla, a diciembre de 2018, según el Portal de Transparencia Fiscal, reflejó que en gastos de inversiones públicas se emplearon un poco más de 198,000 dólares de esta forma: proyectos de construcción de infraestructura vial, casi 114,000 dólares; proyectos de construcción de espacios de recreación, apenas 16,000 dólares; y programas de desarrollo social, un poco más de 68,000 dólares. Es decir, los proyectos de inversión pública, una razón de ser de las alcaldías, representó solo 1 % del gasto anual de la municipalidad tecleña.

D’Aubuisson prefirió no dar ninguna declaración ante la consulta de esta revista de qué garantías puede dar de que el dinero extra que le entreguen del Fodes desde el próximo año no se vaya al desagüe de los gastos corrientes de la alcaldía y en realidad se use para proyectos.

Para reforzar las proyecciones de inversión para el beneficio común de los municipios, el gobierno creó desde 1988, hace 31 años, el Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios (Fodes). Es decir, dinero de los impuestos que recoge el Ministerio de Hacienda dirigido a los 262 municipios para proyectos de desarrollo. En realidad, y según la Ley de Fodes, el 25 % de lo que toca a cada alcaldía puede ser utilizado para los gastos normales de funcionamiento y el 75 % sí debe ser orientado a proyectos.

Pero la administración del Fodes que hace la Alcaldía de Santa Tecla y las demás no es diferente a la que hacen de su presupuesto anual. Santa Tecla, según el “Análisis de las finanzas públicas municipales de El Salvador”, elaborado en 2015 por el Ministerio de Hacienda, ocupa hasta el 49 % del Fodes solo para cubrir gastos corrientes. Pero la comuna tecleña no es la única.

El estudio de Hacienda consignó que solo cuatro municipios en El Salvador cumplen a cabalidad con invertir el 75 % del Fodes en proyectos de desarrollo: Nueva Concepción (Chalatenango), Concepción de Ataco (Ahuachapán), El Congo (Santa Ana) y Sensembra (Morazán). Los otros 258 municipios salvadoreños toman dinero que debe usarse para proyectos y lo utilizan para pagar salarios y otras obligaciones. Poco importa el partido político que gobierna. El mal uso del Fodes es prácticamente universal.

Y la relatividad y el incumplimiento en el uso del dinero del Fodes continúa, aunque la ley ordena que las municipalidades deben respetar los porcentajes establecidos para gastos de funcionamiento y para la inversión en proyectos de desarrollo. Sin embargo, la misma ley no dicta ningún mecanismo de control, ni de rendición de cuentas ni sanciones, con el fin de que los alcaldes y sus concejos municipales cumplan.

El Salvador aún tiene tareas pendientes con los Objetivos de Desarrollo Sostenible propuestos por la Organización de Naciones Unidas y suscritos por el gobierno para cumplirlos hacia el año 2030. Los gobiernos municipales podrían alinear sus proyectos para procurar, por ejemplo, el acceso universal al agua potable, ciudades inclusivas o reducir la depredación del medio ambiente. Pero las municipalidades salvadoreñas aún se encajonan en proyectos de mantenimiento o mejora de calles, de creación o de embellecimiento de parques y de programas sociales que quedan al criterio de los alcaldes de turno. En todo caso, el dinero, aún para estos proyectos básicos, es escaso.

Vista aérea del municipio Las Vueltas, en Chalatenango, el 8 de marzo de 2018. 
Foto FACTUM/ Salvador Meléndez

Sordera parlamentaria

Los diputados de Arena, FMLN y PCN, cuyos partidos gobiernan hasta 229 municipios en este período de 2018 a 2021, aprobaron el 21 de marzo anterior un aumento al Fodes.

En la actualidad, el Fodes se obtiene del 8 % de los ingresos corrientes del Estado salvadoreño. Se trata de dinero que se recauda de los impuestos, menos las devoluciones que hace Hacienda. Los ingresos corrientes varían cada año, con tendencias regulares al aumento.

Por ejemplo, el Fodes completo de 2015 llegó a los  319.3 millones de dólares para los 262 municipios. Cinco años después, al cierre de 2019, el Fodes será de 373.2 millones de dólares, sin necesidad de que los diputados aprobaran incrementos.

Ahora, con el empujón del 8 % al 10 % de los ingresos corrientes del Estado, los diputados provocaron el 21 de marzo que el Fodes para 2020, si el presupuesto general fuera exactamente el mismo de este año, sea de 466.5 millones de dólares solo para 2020, con tendencias a seguir creciendo en los próximos años.

Más de $100 millones, extras,  para el próximo año.

Pero la decisión de los tres partidos políticos que más alcaldías gobiernan en El Salvador (87.4 % del total) no pecó de inconsulta. Al contrario, instituciones financieras internacionales, un tanque de pensamiento referente del partido Arena, el mismo Ministerio de Hacienda del gobierno del FMLN y economistas hablaron a profundidad de este fondo en los últimos años.

Y la mayoría recomendó un punto en común: no aumentar el Fodes.

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que publicó el 8 de marzo de 2019 las conclusiones y consideraciones finales del estudio “Propuestas para la modernización de las finanzas municipales en El Salvador”, remarcó que el endeudamiento de las alcaldías ha crecido en sobremanera desde 2011 y que el Fodes, que primero sirvió como garantía de pago, ahora se usa de forma efectiva para saldar deudas y deja de lado la inversión en proyectos de desarrollo.

Los cinco municipios que más reciben Fodes, a 2019, son San Salvador, en primer lugar, San Miguel, Metapán, Santa Ana y Zacatecoluca. Se trata de cuatro cabeceras departamentales y el municipio santaneco de Metapán. San Salvador, a diciembre de 2019, habrá recibido en concepto de Fodes hasta 5.4 millones de dólares. Aunque el Ministerio de Hacienda detectó que San Salvador, aun peor que la Santa Tecla de d’Aubuisson, usa el 52 % de ese dinero para sus gastos normales de funcionamiento, incluidos salarios, viáticos, pago de deudas, bienes y servicios, pero no para proyectos de desarrollo municipal.

En el otro extremo, San Isidro Labrador, en Chalatenango, por cinco años consecutivos, es el que menos ha recibido Fodes de los 262 municipios. Al final de este año, esa alcaldía habrá recibido un poco más de 390,000 dólares de ese fondo. En el sistema electrónico de compras públicas de El Salvador, Comprasal, San Isidro Labrador aparece activo con apenas unas compras de un disco duro para computadora, escritorios, la contratación de un agente para actualizar el catastro municipal y un sistema de comunicación institucional, todo en el año 2016. Entre 2014 y abril de 2019, es todo lo que este municipio registra. Ninguna de esas compras estuvo relacionada a proyectos de desarrollo municipal.

Las consecuencias del aumento al Fodes que aprobaron los diputados areneros, efemelenistas y pecenistas, a pesar de la inutilidad advertida de esa decisión, también se miden en números: San Salvador, el próximo año, probablemente pasará de recibir 5.4 millones a 6.8 millones de dólares. Mientras que San Isidro Labrador pasará de un poco más de 390,000 a 490,000 dólares.

“No aumentar el Fodes. Hay que ajustar la fórmula del Fodes. Hay que aplicar el censo de población, adaptar la fórmula de manera gradual. Imponer mayores controles al endeudamiento, no incluir todo el Fodes en su liquidación…”, detalló el BID sus recomendaciones, pero no fueron escuchadas.

Los diputados, principalmente los de Arena, tampoco tuvieron oídos para uno de sus referentes en la toma de decisiones como es la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (Fusades). El tanque de pensamiento publicó una posición institucional en marzo pasado, antes de que se aprobara el aumento al Fodes en la Asamblea Legislativa, en la que desarrolló seis razones para no hacer el incremento sin una reforma legal previa y sin un nuevo censo poblacional para evitar la inequidad en la distribución, como justo ocurrirá con los ejemplos de los municipios extremos: San Salvador y San Isidro Labrador.

El aumento al Fodes es inconveniente para Fusades porque existe la probabilidad de que sin restricciones específicas las alcaldías ocupen el dinero para seguir adquiriendo deudas para su funcionamiento y no para proyectos o programas de desarrollo social. También porque las finanzas estatales, de por sí, están deterioradas. La Asamblea Legislativa, de hecho, no hizo ningún estudio de impacto ni de proyección presupuestaria para garantizar que el aumento al Fodes no va a perjudicar más el rendimiento económico del país. Tampoco la Asamblea Legislativa ha estudiado la Ley del Fodes a conciencia para reconocer la inequidad en la distribución del dinero y que es urgente una reforma sobre los criterios de asignación del fondo.

Fusades apuntó además que subir el Fodes sin hacer más rigurosa la ley para que se cumpla por parte de las alcaldías es rellenar con más dinero una fuente de gastos que no tiene ningún control ni mecanismos de rendición de cuentas. Y, por último, en el estado ideal de que el Fodes se usara por los alcaldes para su verdadero fin, tampoco han elaborado guías para la selección de proyectos de desarrollo que deben ser prioridad, según las necesidades de cada municipio.

“No aprobar, en este momento, un incremento (…) del Fodes. Realizar un estudio integral que evalúe los criterios de asignación y su funcionamiento. Realizar cuanto antes el censo de población, ya que esta es información indispensable para asignar adecuadamente los recursos”, escribió Fusades en su documento. Los diputados areneros, históricamente muy atentos a las recomendaciones de esta institución, la ignoraron por completo y votaron para darles más dinero a las alcaldías bajo ningún control.

“Que los fiscalice el pueblo”

Cementerio municipal de la comunidad San Diego Hacienda, en La Libertad, El Salvador, el 10 de abril de 2019. Los fondos del Fodes entregados a las alcaldías del país muchas veces son usados para el mejoramiento de espacios públicos.
Foto FACTUM/ Salvador Meléndez

La diputada arenera Rosa Romero cree que es la población la que debe tener a raya a los alcaldes, incluso para la toma de decisiones de qué hacer con el Fodes. “Participación ciudadana”, responderá ante la pregunta de Factum sobre cómo se puede controlar, en serio, que el dinero de los impuestos no se disuelva en pagar más salarios o que los bienes y servicios básicos se conviertan en lujos para los funcionarios municipales o que sirva para hacer más grandes las deudas de las alcaldías. Esa participación ciudadana que controle cómo se gasta el dinero una alcaldía, como idealizó la diputada Romero, no existe.

Al menos, al final del intercambio de preguntas y respuestas, cederá en un punto: el Fodes sí necesitaba (y necesita) focalización para ser más equitativo. “Hay municipios que requieren más apoyo y que a lo mejor dependen totalmente del Fodes. Hay alcaldías que a lo mejor no requieren de ese ingreso para llevar a cabo los proyectos. Hubo propuestas para que (el aumento al Fodes) se hiciera de forma focalizada, pero no hubo consenso”, dijo la legisladora, cuyo partido político gobierna 140 alcaldías en este período.

Romero, miembro de la comisión de asuntos municipales de la Asamblea Legislativa, consciente de que la medida pudo hacerse de mejor manera, votó a favor de incrementar el Fodes el 21 de marzo de 2019.

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Ricardo Castaneda es economista sénior del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) y concedió a Factum una breve entrevista de tipo forense, después de la aprobación del aumento al Fodes en El Salvador, para entender las implicaciones de lo que votaron diputados de Arena, FMLN y PCN.

¿El Fodes, así como está estructurado y sin controles, realmente beneficia al desarrollo local?

Sería injusto echarle toda la culpa al Fodes sobre la falta de procesos de desarrollo territorial, pues solo es un mecanismo de financiamiento. De hecho, el espíritu de este fondo es que la mayor parte de recursos vayan a proyectos de inversión.

¿Por qué no se han visto los resultados?

Lo que está de fondo es la falta de una verdadera política de descentralización del Estado donde se tenga claro cuáles obras hará el gobierno central, cuáles las municipalidades y cuáles entre ambas; esto, además, se constata con la falta de planes de desarrollo municipal. A esto hay que agregarle las pocas capacidades administrativas de las municipalidades que han hecho que buena parte de ellas sean insostenibles, financieramente hablando.

Encontramos datos interesantes. Con el aumento, San Salvador, el municipio con mayor recepción de Fodes, el próximo año obtendría más de 1.4 millones de dólares extra de lo que recibe. Y el que menos Fodes ingresa, San Isidro Labrador, solo percibirá casi 100 mil dólares más…

Pero, además, no existen mecanismos para sancionar a aquellas municipalidades que no cumplan con el Fodes, por eso es que muchas de ellas terminan usando más recursos en gasto corriente.

¿Estamos ante una ley sin dientes?

Exactamente. Por ello es necesario una reforma integral, donde se revisen los parámetros de cómo se distribuyen los fondos.

Hay municipios que usan el Fodes para fiestas patronales, salarios… y constatamos que hay municipalidades que no son sostenibles y que viven del Fodes porque no tienen de dónde más sacar plata…

El Fodes ha hecho que municipalidades olviden un principio básico: financiar su propio desarrollo, pues dependen del gobierno central. Si el Fodes desapareciera, también haría que muchas municipalidades prácticamente cerraran, financieramente hablando.

¿Era urgente aumentarlo ya?

Evidentemente la decisión de aumentar el Fodes no respondió a elementos técnicos, sino puramente políticos.

¿Qué se necesita para tener un mejor Fodes? ¿Censo nuevo, una reestructuración de cómo se asigna o mayores controles sobre el gasto de las municipalidades? ¿Multas claras? ¿Planes de desarrollo local reales? ¿O una combinación de todo ello? ¿O nos faltaría mucho más? Ya me hablabas de revisar los parámetros de cómo se distribuyen los fondos.

Una combinación de todo, que parta de una discusión sobre la descentralización del Estado. Luego, discusiones de planificación territorial vinculada a la planificación nacional. Esquemas de financiamiento que deberían empezar por que las municipalidades movilicen sus propios recursos, a través de un impuesto predial, por ejemplo. Luego, el fortalecimiento de capacidades administrativas y, de allí, mejores controles.

¿Fortalecimiento de capacidades administrativas y mejores controles no es algo que debería hacer el Isdem, que recibe una tajada del Fodes?

Sí, pero también el Ministerio Hacienda, la Secretaria Técnica de la Presidencia y otras instituciones del Estado. Además, también es muy importante garantizar el acceso a la información y la participación ciudadana.

Solicitamos al Ministerio de Hacienda la información de presupuestos de las municipalidades y no la tienen actualizada porque las alcaldías no la envían.

Justo eso debe cambiar.

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¿Por qué los diputados de estos partidos políticos desoyeron las recomendaciones de los expertos? El diputado no partidario Leonardo Bonilla tiene una sola lectura: motivos políticos. Para Bonilla, Arena y FMLN, como una especie de venganza político-electoral por la derrota que sufrieron los dos partidos políticos en las elecciones presidenciales del 3 de febrero ante el actual presidente electo, Nayib Bukele, decidieron “dificultarle” la gobernabilidad financiera al mandatario entrante.

Aunque Bukele prometió en su campaña electoral el mismo aumento al Fodes, resintió que los diputados se adelantaran y advirtió que esa acción iba a desembocar en un crecimiento dañino de la deuda externa de El Salvador por más de 3 mil millones de dólares, una cifra que luego Bukele no ha sabido explicar de qué fuente especializada la tomó.

El diputado Bonilla reconoció, como la diputada Rosa Romero, de Arena, que no hubo estudios técnicos previos y que alternativas como la focalización del fondo en municipios con necesidades más urgentes se ignoró por completo. “La Sala de lo Constitucional (de la Corte Suprema de Justicia) ya ha emitido resoluciones acerca de que no se pueden tomar decisiones presupuestarias sin que se tenga sustento de dónde van a salir los recursos, y este es uno de los casos”, dijo el diputado no partidario.

Bonilla no votó por el aumento al Fodes. Tampoco lo hicieron los diputados del PDC. Ni los de GANA ni de CD, aunque estos dos últimos en solidaridad con los reclamos de Bukele. El no partidario cree que la Sala de lo Constitucional puede, sin ninguna dificultad, corregir la plana de los diputados que aprobaron el incremento al Fodes.

Pero aunque Bonilla desde su curul vio todo con lente político, el discurso de los areneros, efemelenistas y pecenistas no se ha movido de su lugar: ahora las alcaldías tendrán más dinero para obras de beneficio para los ciudadanos.

El relator de la comisión de asuntos municipales de la Asamblea, el diputado del FMLN Catalino Castillo, entrevistado por la radio en FM de su mismo partido político, Maya Visión, dijo el 13 de marzo pasado que subir el Fodes, en resumen, significaría “más obras” y “más beneficios” para los salvadoreños. Obras y beneficios fue el estribillo para disfrazar una decisión con tintes políticos más que económicos.

Una semana después, el diputado Castillo iba a votar por el incremento al fondo y para beneficiar directamente a 64 alcaldes efemelenistas. Esa misma tarde, en el Salón Azul de la Asamblea Legislativa, se iba a ver a un sonriente alcalde de Santa Tecla, Roberto d’Aubuisson, tomándose fotos y agradeciendo a los diputados de su partido porque desde el próximo año su gobierno municipal va a tener, sin controles reales, más dinero para que los diseños hermosos de las maquetas de sus proyectos que prometió a cambio de que lo reeligieran, tal vez, ya no sigan existiendo solo en videos.